Déclaration faite le 05 octobre 2010 par le sénateur Joseph Day
L'honorable Joseph A. Day :
Honorables sénateurs, je voulais dire que j'avais amorcé le débat à l'étape de la deuxième lecture du projet de loi S-208, Loi modifiant la Loi sur les conflits d'intérêts.
Honorables sénateurs, ce projet de loi concerne un amendement qui doit être apporté au projet de loi sur les conflits d'intérêts. C'est ce même amendement qui a été pris en considération lorsqu'on a étudié le projet de loi C-2 et qui a été accepté par notre comité à l'époque. Cet amendement a, par la suite, été adopté au Sénat et envoyé à la Chambre des communes.
C'est ce dont nous discutons maintenant. Il s'agit du même projet de loi, qui a été rejeté à l'autre endroit.
J'ai fait une certaine mise en contexte dans mon introduction et j'ai déclaré que j'avais des discussions visant à régler la question. Il est évident qu'il faut trouver une solution, mais, malheureusement, nous n'y sommes pas parvenus. Par conséquent, j'ai recours à un amendement. J'espère qu'après mes explications, les sénateurs conviendront que la question mérite d'être examinée.
Je tiens à préciser que ce que j'ai accepté dans l'amendement ne va pas aussi loin que je le voudrais pour éliminer les conflits d'intérêts, mais par souci de compromis, je suis revenu au code produit par M. Harper peu après qu'il soit devenu premier ministre. J'en ai accepté le libellé et je l'ai intégré au projet de loi dans l'espoir qu'il puisse accepter un tel compromis.
Le projet de loi S-208 a été rédigé afin d'éliminer une dangereuse échappatoire de la Loi sur les conflits d'intérêts. Les sénateurs sont certainement au courant de la récente enquête Oliphant qui a porté sur les règles sur les conflits d'intérêts applicables aux ministres et tout particulièrement à M. Brian Mulroney lorsqu'il était premier ministre, ainsi que sur les règles applicables aux cadeaux et aux dons d'argent liquide. Nous n'avons aucun intérêt à reparler de la triste histoire de cette commission d'enquête et des faits qui l'entourent.
Les sénateurs devraient savoir que plusieurs premiers ministres récents, dont les premiers ministres Trudeau, Clark, Mulroney, Chrétien, Martin et Harper, ont tous, chacun leur tour, produit un code sur les conflits d'intérêts. Chaque premier ministre produit le sien et ils se ressemblent tous si on prend la peine de les comparer. Cela semble être une tradition lorsque l'on devient premier ministre. Cependant, peu après être arrivé au pouvoir, M. Harper a décidé de donner un caractère légal à son code de conduite. Nous sommes donc passés d'un code à adhésion volontaire, qui n'avait donc pas la force d'une loi, mais dont on attendait cependant qu'il soit respecté, à un code inséré dans la loi, soit la Loi sur les conflits d'intérêts et la Loi fédérale sur la responsabilité. Il y a environ 15 lois mentionnées dans la Loi fédérale sur la responsabilité. C'était la première.
Nous avons travaillé d'arrache-pied pour améliorer le projet de loi fédérale sur la responsabilité et le projet de loi sur les conflits d'intérêts. Les sénateurs savent sûrement que 160 amendements ont été proposés à la Loi fédérale sur la responsabilité et que, de ce nombre, 90 ont été acceptés. Malheureusement, les amendements que l'on voit ici n'avaient alors pas été acceptés. Il est difficile de spéculer sur les raisons de cela, mais je présume que certains amendements ont été négligés parce qu'il y en avait beaucoup. J'aime à croire que c'est ce qui s'est passé.
Lorsque la Loi fédérale sur la responsabilité a été présentée en 2006, le gouvernement Harper a déclaré qu'il s'agissait de la « loi anticorruption la plus stricte de toute l'histoire canadienne ». La première partie de ce projet de loi omnibus, la Loi fédérale sur la responsabilité, était constituée de la Loi sur les conflits d'intérêts, qui avait pour but de créer « un solide code de conflits d'intérêts et d'éthique qui contribuera à augmenter la confiance du public dans notre gouvernement et nos institutions parlementaires ».
La Loi sur les conflits d'intérêts qui a été présentée à cette époque renfermait une série de règles de conduite, y compris des règles régissant l'acceptation d'un « cadeau ou autre avantage » par un titulaire de charge publique et les membres de sa famille.
Je puis dire aux sénateurs que la Loi sur les conflits d'intérêts insérée dans la Loi fédérale sur la responsabilité reflète étroitement le code que M. Harper avait présenté peu de temps auparavant. Ils sont semblables, mais, en ce qui concerne les cadeaux, ils sont profondément différents. C'est ce que j'espère pouvoir expliquer aux sénateurs.
La règle générale concernant les cadeaux figure au paragraphe 11(1) de la Loi sur les conflits d'intérêts, qui se lit comme suit :
Il est interdit à tout titulaire de charge publique et à tout membre de sa famille d'accepter un cadeau ou autre avantage, y compris celui provenant d'une fiducie, qui pourrait raisonnablement donner à penser qu'il a été donné pour influencer le titulaire dans l'exercice de ses fonctions officielles
Le problème, honorables sénateurs, a trait au paragraphe 11(2) de la Loi sur les conflits d'intérêts, qui prévoit un certain nombre d'exceptions. Aucun titulaire d'une charge publique ne peut accepter un cadeau qui pourrait raisonnablement donner à penser qu'il a été donné pour l'influencer. Le paragraphe (2) stipule que :
Le titulaire de charge publique ou un membre de sa famille peut toutefois accepter :
b) un cadeau ou autre avantage qui provient d'un parent ou d'un ami.
Donc, si un parent — mari, femme, sœur, frère ou mère — donne un cadeau à un titulaire de charge publique, c'est compréhensible. Le fait qu'on puisse penser ou que le public puisse penser qu'une personne tente d'influencer son fils ou sa fille est le principal facteur à considérer lorsqu'un cadeau est donné par un parent. Cependant, il y a une exception. Lorsqu'un cadeau qui semble avoir pour but d'influencer le titulaire de charge publique a été donné par un ami, il n'y a aucun problème. Voilà pourtant où est le problème, même si l'on peut raisonnablement croire que le cadeau a été donné pour influencer le titulaire de charge publique.
Le problème suivant, c'est que le mot « ami » n'est pas défini. Karlheinz Schreiber était-il un ami de Brian Mulroney? Si M. Mulroney affirme que c'était le cas, c'est la fin de l'enquête sur cette affaire. Le problème est aggravé par les dispositions du projet de loi relatives à la divulgation. La « divulgation » a été décrite comme la pierre angulaire du régime moderne sur les conflits d'intérêts. Le principe essentiel, c'est que la lumière solaire est le meilleur désinfectant. Lorsque la commissaire à l'éthique et le public sont au courant des détails d'une relation ou d'une transaction particulière, cela clarifie la responsabilité et tous les soupçons publics s'évanouissent.
L'article 23 de cette nouvelle Loi sur les conflits d'intérêts, qui découle de la Loi fédérale sur la responsabilité, définit les exigences en matière de divulgation confidentielle des cadeaux. Ceux-ci doivent être divulgués à la commissaire aux conflits d'intérêts et à l'éthique.
Le paragraphe 25(5) régit la divulgation publique des cadeaux. Je suis en mesure d'expliquer aux sénateurs la légère nuance qui existe entre ces deux articles. L'un concerne les cadeaux de 200 dollars. L'autre concerne l'accumulation de cadeaux dont la valeur excède les 200 dollars.
Les deux articles exigent la divulgation des cadeaux, mais prévoient également une exception dans le cas où le cadeau ou les cadeaux proviennent d'un parent ou d'un ami. Là encore, nous trouvons les expressions « un parent » ou « un ami ». Je ne vois aucune objection aux cadeaux des « parents », mais j'en ai une relativement aux cadeaux provenant des « amis ».
Honorables sénateurs, la question est de savoir ce que nous devons faire dans le cas de ces deux articles. L'article 23 vise un titulaire de charge publique principal qui reçoit des cadeaux d'une valeur de 200 $ de n'importe quelle source autre que des parents ou des amis, au cours d'une période de 12 mois. Les titulaires de charge publique sont des cadres supérieurs de la fonction publique et des ministres. Ce sont des personnes de ce niveau.
L'article 25 vise un titulaire de charge publique principal qui reçoit un seul cadeau d'une valeur de 200 $ ou plus. Ce cadeau doit faire l'objet d'une déclaration publique, sauf, encore une fois, s'il provient d'un parent ou d'un ami. Étant donné que le mot « ami » n'est pas défini, il s'ensuit que l'interprétation de ce terme est laissée au récipiendaire.
Honorables sénateurs, cette disposition doit être modifiée, s'il n'y a pas de limite en vertu de la loi actuelle — et il n'y en a pas — quant à la valeur du cadeau qui peut être accepté d'un ami. Ce cadeau pourrait être n'importe quel montant. Ce pourrait être de l'argent liquide ou un cadeau en nature. Ce cadeau pourrait être n'importe quoi et il pourrait provenir de n'importe quelle personne que le bénéficiaire définit comme étant un ami.
La mesure législative dit clairement que le cadeau peut même être — et ce libellé se trouve dans la définition, à l'article 2 de la loi — « toute somme, si son remboursement n'est pas obligatoire ». La loi permet donc aux ministres et au premier ministre d'accepter d'importantes sommes d'argent, même lorsque les circonstances sont telles qu'une personne raisonnable croirait que l'argent a été donné afin d'influencer le ministre ou le premier ministre dans l'exercice de ses fonctions officielles. Si le ministre ou le premier ministre considère que la personne qui lui a donné de l'argent, de quelque façon que ce soit, est un ami, rien ne l'empêche d'accepter cet argent, et aucune règle ne le contraint à faire une déclaration publique ou une divulgation au commissaire à l'éthique.
Ces dispositions ont soulevé des préoccupations lors de l'étude du projet de loi C-2, en 2006, par Howard Wilson, qui a assumé les fonctions de commissaire à l'éthique sous le premier ministre Chrétien. Bernard Shapiro a aussi témoigné devant notre comité. Il était commissaire à l'éthique lorsque la Loi fédérale sur la responsabilité a été déposée. Lorsque M. Wilson et M. Shapiro ont témoigné devant le Comité sénatorial permanent des affaires juridiques et constitutionnelles relativement à ce projet de loi, en 2006, ils ont tous les deux recommandé de façon indépendante que la partie de la Loi fédérale sur la responsabilité qui porte sur les conflits d'intérêt — c'est-à-dire la partie dont j'ai fait mention — soit modifiée de façon à avoir une définition plus serrée de ce qui constitue un « ami ». M. Wilson a dit :
[...] les dispositions concernant les cadeaux sont assouplies par l'exemption relative aux cadeaux provenant d'amis. Selon le code actuel [...]
M. Wilson fait ici allusion au code que M. Harper avait lui-même proposé.
[...] il doit s'agir d'amis intimes.
C'est la terminologie que M. Harper avait employée dans son premier code, mais il ne l'a pas reprise par la suite. Il a laissé tomber le qualificatif « intimes » dans le projet de loi qu'il a présenté. Bref, le problème réside dans la suppression de ce mot.
M. Wilson, le commissaire à l'éthique, dit ensuite ceci :
Il était intéressant de lire le texte proposé. Je ne sais pas pourquoi les auteurs du projet de loi [...]
Il parle de la Loi fédérale sur la responsabilité.
[...] n'ont pas utilisé le libellé existant, bien qu'ils aient en général repris systématiquement le libellé du code existant.
C'était peut-être un oubli, ou bien le qualificatif « intimes » a été omis précisément pour élargir considérablement le champ d'application de l'exemption.
Pourquoi n'a-t-on pas repris dans la loi le libellé du code et utilisé l'expression « amis intimes »?
Je préfère qu'il n'y ait pas d'exceptions, mais s'il faut prévoir une exemption pour que la loi soit modifiée, j'accepterai le libellé qui figurait dans le code de M. Harper, soit « amis intimes ».
Les députés libéraux membres du Comité sénatorial permanent des affaires juridiques et constitutionnelles ont proposé deux modifications à ces dispositions. D'abord, comme les deux ex- conseillers à l'éthique l'avaient recommandé, ils ont modifié la loi afin de réduire la portée de l'exemption en la rendant applicable seulement aux « amis intimes ». Nous avons proposé d'en revenir à ce libellé lors de l'étude du projet de loi C-2, Loi fédérale sur la responsabilité.
D'une part, il y a l'acceptation et, d'autre part, la divulgation. Dans les dispositions relatives à la divulgation, aux articles 23 et 25,on recommande que ces articles soient modifiés de façon à exiger la divulgation de tous les cadeaux d'une valeur de 200 $ et plus provenant de n'importe quelle source, y compris les « amis ». On a, en effet, enlevé l'exemption des « amis », mais pas du code, car il était question « d'amis intimes » dans le code. Lorsque le Code est devenu mesure législative, on en a changé la formulation et le terme « ami » a été utilisé. L'amendement proposait de faire complètement disparaître cette exemption. On s'est alors dit « pourquoi ne déclarer tous les cadeaux? » Lorsqu'on en arrive à une valeur de 200$, nous devrions en informer le commissaire à l'éthique. Lorsque la valeur d'un cadeau est supérieure à 200 $, la personne qui le reçoit devrait faire une déclaration publique à cet égard. Tout le monde sera content et personne ne sera porté à croire que la personne pourra faire l'objet d'une influence indue.
Nous étions d'avis en 2006, et nous le sommes toujours aujourd'hui, que les Canadiens avaient le droit de savoir qui étaient ceux qui offraient des cadeaux dispendieux aux personnes haut placées du gouvernement du Canada. C'est ce qui explique cette proposition d'amendement. Nous ne devrions certainement accepter rien de moins des lois visant à assurer la transparence et la responsabilisation.
Les amendements que je propose ici aujourd'hui ont été adoptés, comme je l'ai souligné plus tôt, par votre comité, le Comité sénatorial permanent des affaires juridiques et constitutionnelles, et ensuite par le Sénat en 2006. L'étude et l'adoption de ces amendements témoignaient de beaucoup de sagesse.
À notre grande déception, le gouvernement a rejeté ces amendements. Dans le message qui a été envoyé au Sénat pour répondre aux amendements qu'il avait proposés relativement au projet de loi sur la responsabilité, le gouvernement a affirmé que c'était là « une intrusion inacceptable dans la vie privée des titulaires de charge publique et des membres de leur famille », et qu'il restreindrait l'exemption relative aux cadeaux à des personnes haut placées en remplaçant « amis » par « amis proches ». C'est exactement ce que nous essayons de faire, soit de restreindre l'exemption de « amis » à « amis proches ».
Ils ont ensuite ajouté que « tout cadeau d'une valeur supérieure à 200 $ fait à un titulaire de charge publique principal ou aux membres de sa famille par une personne autre qu'un parent [devrait faire] l'objet d'une déclaration. »
Les résultats ont été ceux que nous attendions. Nous savions à quoi devait servir cet amendement puisqu'il s'agit généralement là de cadeaux qui peuvent être perçus comme pouvant influencer le bénéficiaire dans l'exercice de ses fonctions.
La commissaire aux conflits d'intérêts et à l'éthique a fait publiquement rapport de ces renseignements. La Chambre des communes, ou plutôt le gouvernement, nous a renvoyé le document en affirmant que ces amendements étaient inacceptables. Ma question est la suivante : comment ces amendements pourraient-ils être inacceptables? Qu'est-ce que le gouvernement a peur que les Canadiens apprennent d'une déclaration de cadeaux de 200 $ ou plus?
Honorables sénateurs, on ne parle pas de simples cadeaux de Noël ni de présents qu'on offre à la personne qui nous reçoit ou en signe de gratitude. Par définition, on parle de cadeaux dont la valeur excède 200 $. On ne parle pas non plus de cadeaux spéciaux offerts par un membre de la famille. Nous avons reconnu que la parenté devait être traitée différemment. Les modifications que nous proposions visaient uniquement à exclure les cadeaux offerts par un « ami », terme flou s'il en est un.
Les modifications que le projet de loi dont le Sénat est aujourd'hui saisi, à savoir le projet de loi S-208, propose d'apporter à la Loi sur les conflits d'intérêts sont exactement les mêmes que celles qui ont été adoptées par le Sénat en 2006. Le libellé est le même que celui qui figurait dans le code sur l'éthique et les conflits d'intérêts de M. Harper lorsqu'il est devenu premier ministre. Nous avons tous été déçus lorsque le gouvernement a rejeté les modifications que nous proposions, car il s'agissait d'un compromis visant à trouver un certain terrain d'entente.
Honorables sénateurs, j'espère que cette fois encore, tous les sénateurs reconnaîtront que les modifications que nous avons adoptées à l'époque avaient leur raison d'être. Si nous les soumettons de nouveau à la Chambre des communes, j'imagine que, si les députés se concentrent uniquement sur ces modifications, et non sur les 160 autres que nous leur avons soumises, nous allons peut-être réussir à nous entendre cette fois-ci.
Je ne pense pas que d'interdire aux ministres d'accepter des cadeaux secrets de centaines de milliers de dollars en argent liquide de leurs prétendus « amis » constitue une intrusion inacceptable dans leur vie privée. Les titulaires de charge publique supérieurs — les ministres, le premier ministre, les secrétaires parlementaires, les ministres d'État et les hauts fonctionnaires — ne devraient tout simplement pas accepter des cadeaux qui, aux yeux d'une personne raisonnable, pourraient vraisemblablement avoir été donnés pour exercer une influence ou obtenir une faveur.
C'est là le critère à respecter. Si le cadeau reçu n'a pas l'air d'avoir été offert pour exercer une influence ou obtenir une faveur, il n'est pas visé par la loi en question. Voilà ce que les honorables sénateurs devraient garder à l'esprit. Il faut que les cadeaux aient l'air d'avoir été donnés pour exercer une influence, et tout cadeau offert par un membre de la famille est exclu car une exception est prévue à cet effet.
Il faut imposer des limites, notamment en limitant les cadeaux à ceux qui proviennent d'amis personnels intimes, comme l'a recommandé l'ancien commissaire à l'éthique. Le plus important, c'est que tout cadeau d'une valeur supérieure à 200 $ soit déclaré au public et au commissaire aux conflits d'intérêts et à l'éthique.
J'invite les honorables sénateurs à réfléchir à ceci : J'ai parlé de l'enquête Oliphant au tout début de mon discours aujourd'hui. Si cette Loi sur les conflits d'intérêts avait été en vigueur à l'époque du premier ministre Brian Mulroney plutôt que son propre code régissant les conflits d'intérêts, il n'y aurait pas contrevenu. Pourtant, au terme de l'enquête Oliphant, on a conclu qu'il était en contravention de son propre code.
La loi a été affaiblie et diluée depuis cette époque-là. Il faut corriger ce problème sur-le-champ. Les Canadiens ont le droit d'être mis au courant quand un cadeau généreux est offert à ceux qui nous gouvernent s'il semble que celui-ci ait été donné pour exercer une influence sur les actions du bénéficiaire.
Honorables sénateurs, je vous demande respectueusement d'appuyer la modification proposée et le projet de loi.