Déclaration faite le 13 mars 2007 par le sénateur George Furey
L'hon. George J. Furey:
Honorables sénateurs, la présentation du projet de loi S-4 a mis le Sénat
dans une situation complexe et délicate. Le projet de loi lui-même est simple,
mais il aurait des répercussions d'une grande portée.
Nous savons tous que, en 1979, la Cour suprême du Canada a indiqué au
gouvernement qu'il pouvait unilatéralement modifier le Sénat en adoptant une
mesure d'ordre administratif. Certains soutiennent que le projet de loi S-4,
peut-être en raison de sa simplicité, n'est en fait qu'une mesure d'ordre
administratif.
À mon avis, il y a quelque chose qui sonne faux dans cet argument à propos
du projet de loi S-4. Des gens raisonnables ne l'accepteraient que s'il y avait
réellement une analogie avec la modification apportée en 1965 imposant la
retraite à l'âge de 75 ans.
Je doute, honorables sénateurs, qu'il soit constructif d'essayer de
détourner ce débat en invoquant l'argument spécieux selon lequel il n'y a pas
de différence entre une disposition établissant la retraite obligatoire et
celle fixant à huit ans la durée du mandat. À mon avis, on banaliserait
l'importance de la question à l'étude ici, si l'on s'arrêtait sur les arguments
stériles consistant à se demander si huit ans, c'est trop court ou si 12 ans,
c'est trop long. Je pense qu'en soi, il n'y a pas une durée du mandat
appropriée, parce que là n'est pas la vraie question. La véritable question est
de savoir si le Sénat peut s'acquitter de ses fonctions d'une manière efficace
avec un mandat de huit ans.
En 1965, l'honorable John Diefenbaker, qui était à l'époque chef de
l'opposition, avait expliqué la logique qui sous-tendait la modification
concernant l'âge qui était présentée au Sénat. Comparant le Sénat au
judiciaire, il avait dit qu'étant donné que les juges étaient assujettis à un
mandat comportant un âge limite, les sénateurs devaient l'être également.
On peut pousser ce raisonnement d'un degré et se demander si le judiciaire
au Canada considérerait comme simplement « d'ordre administratif » une
disposition réduisant la durée du mandat des juges à huit ans. Je suis à peu
près certain que le judiciaire regimberait devant une telle proposition. Les
sénateurs voudront peut-être consulter le Renvoi relatif aux juges de la
Cour provinciale pour se faire une idée du sérieux avec lequel le
judiciaire considère la question de l'indépendance, même à l'égard d'une
question aussi secondaire que la réduction du salaire des juges dans le cadre
de compressions des coûts de l'appareil gouvernemental.
Nombre de sénateurs sont allés au-delà du projet de loi pour tenter de
comprendre ses effets. Dans l'immédiat, la question du Sénat élu devient
indispensable pour bien comprendre le fonctionnement du projet de loi S-4. Il
est faux de soutenir, et on ne devrait pas le tolérer, que le projet de loi S-4
sera adopté ou rejeté selon sa valeur intrinsèque. Dans sa sagesse, le Sénat
peut bien décider d'adopter le projet de loi prévoyant l'élection du Sénat et
ainsi, par nécessité, inclure le dispositif concomitant sur la limite de la
durée du mandat.
Cela ne revient pas à dire que le projet de loi S-4 est inconstitutionnel. Il
peut l'être. Je suis d'accord avec le sénateur Joyal; je crois que le projet de
loi S-4 est inconstitutionnel. À lui seul, il nuit gravement à l'indépendance
du Sénat. Cela seulement le rend inconstitutionnel. Il représente une partie
intégrante de la machine électorale. Cela seulement le rend inconstitutionnel.
Je suis convaincu que les sénateurs seraient d'accord pour dire qu'un Sénat
élu s'affirmerait davantage et serait plus indépendant. Les élections confèrent
une légitimité inhérente et des sénateurs élus auraient peu de difficultés à
affirmer leur indépendance dans le cadre d'un mandat de huit ans.
Tel ne serait pas le cas d'un Sénat non élu limité à des mandats de huit
ans. Voyons donc ce que disait George Brown, le chef du Parti réformiste des
débuts, au sujet des mandats limités :
[...] mais on
a dit que, tout en ne donnant pas à l'exécutif le pouvoir d'augmenter la
représentation de la Chambre haute afin de ne pas s'exposer à un conflit, on
pourrait limiter la durée du mandat des membres nommés. J'ai été moi-même en
faveur de cette proposition. Je pensais qu'il serait bien de pourvoir à un
changement plus fréquent dans la composition de la Chambre haute, qui
diminuerait le danger de voir cette Chambre composée en grande partie
d'honorables membres dont le grand âge pourrait nuire à l'exercice efficace de
leur devoirs publics. Cependant, l'objection qu'on faisait à cette proposition
était très forte. On disait ceci : « Supposons que vous les nommiez pour neuf
ans, quelle sera la conséquence? Pendant les trois ou quatre dernières années
de leur service ils auront devant les yeux l'expiration de leur mandat, et se
tourneront avec anxiété du côté du gouvernement alors au pouvoir pour obtenir
la faveur de se faire nommer de nouveau; la conséquence sera qu'ils se
trouveront entièrement sous l'influence de l'exécutif. » On a voulu faire de la
Chambre haute un corps parfaitement indépendant, un corps qui serait dans la
meilleure position possible pour étudier sans passion les mesures de cette
Chambre, et défendre les intérêts publics contre toute tentative de législation
hâtive ou entachée d'esprit de parti.
Honorables sénateurs, la politique parlementaire est une chose fluide et
inexacte. Lorsqu'un premier ministre nouvellement élu déclare que le temps est
venu de réformer le Sénat, il convient de le prendre au sérieux. Cela ne veut
pas dire que son plan est nécessairement sage. Il se peut que cela veuille dire
que son plan implique une succession d'événements que nous ne souhaitons pas
revoir au Canada. Il se peut que cela veuille dire que le plan doit être
rejeté, quelles que soient les conséquences.
Le Sénat pourrait très bien refuser d'accepter le projet de loi S-4 pour le
seul motif qu'il s'agit d'une mesure législative spécieuse. C'est une mesure
législative concernant la mécanique électorale qui ne donne pas tous les
détails du processus électoral qu'elle expose. Pour ce seul motif, la mesure
pourrait être rejetée.
Ayant établi le but réel de la mesure législative, je n'ai maintenant qu'à
citer M. le juge La Forest dans le Renvoi relatif aux juges de la Cour
provinciale, qui a déclaré :
L'objet est
malgré tout pertinent. Comme le juge en chef Dickson l'a fait remarquer dans
Beauregard [...] une loi traitant de la rémunération des juges sera
suspecte s'il y a « un indice qu'elle a été adoptée dans un but malhonnête ou
spécieux ».
Le sénateur Joyal a mentionné la Chambre des lords britannique dans son
intervention récente, en nous donnant un bon aperçu de la façon dont
Westminster réagit aux changements de notre monde moderne. C'est une référence
très utile. À cet égard, je ferai quelques observations sur une élection
charnière de l'histoire britannique. Cet exemple nous fournira un nouvel
éclairage sur la façon d'aborder et d'examiner le projet de loi S-4.
En 1906, le Parti libéral d'Angleterre, sous la direction de Henry Campbell
Bannerman, a remporté les élections par une majorité écrasante et a dû faire
face à une Chambre des lords conservatrice. Il a laissé entendre que si les
lords empêchaient les libéraux de gouverner, ceux-ci auraient recours à la
législation pour restreindre leurs pouvoirs. Les lords ont fait fi de cet
avertissement et ont rejeté le budget de Llyod George. Le gouvernement de H.H.
Asquith, qui a succédé à Bannerman, a fait une élection sur la question des
lords et sur celle de l'autonomie gouvernementale.
Comme c'est le cas dans nos propres élections, honorables sénateurs,
certaines questions dominent parfois des questions ou des éléments essentiels
en leur faisant ombrage. En l'occurrence, la campagne électorale a porté
davantage sur le libre-échange que sur les lords, la question ayant à peine été
mentionnée. Les libéraux sont sortis vainqueurs et ils ont adopté la fameuse
Parliament Act de 1910. Cette loi enlevait aux lords le pouvoir de rejeter les
projets de loi de finances et leur laissait un simple veto suspensif sur les
autres projets de loi.
Le Sénat du Canada n'a jamais agi d'une façon aussi peu réfléchie que les lords
britanniques en 1906 et, si cela avait été le cas, la Chambre des communes
aurait constaté qu'il ne suffit pas d'une élection pour le réformer. Dans notre
système de droit, le simple fait que le gouvernement souhaite une chose n'est
pas et n'a jamais été suffisant pour qu'il l'obtienne. Il doit y avoir une
entente entre les intervenants. Il est primordial de noter que le Sénat a été
créé pour représenter les régions de notre vaste pays et qu'il faut obtenir
l'accord de ces dernières pour adopter des réformes fondamentales.
Honorables sénateurs, selon moi, personne ici ne craint le changement. Personne
non plus ne s'opposerait au progrès ou à la volonté affirmée de la population
canadienne. Cependant, je crois que nous partageons unanimement l'avis que toute
réforme ou amélioration devrait, d'une part, survenir à l'issue d'un débat
sérieux et délibéré et, d'autre part, satisfaire aux exigences rigoureuses de
la rectitude constitutionnelle. Le contraire nous mènerait tout droit aux
abysses du chaos politique.
Tous les sénateurs ont été témoins d'événements constitutionnels qui ont
fait intervenir le Sénat au cours de la dernière génération. Aucun d'eux n'a
débouché sur une réforme du Sénat. Dans les discussions sur les événements de
cette nature survenus entre 1979 et 1992, il est souvent question de « l'échec
de la réforme du Sénat ». Cette expression s'est également frayé un chemin dans
les discussions sur le projet de loi S-4.
Honorables sénateurs, il existe des éléments fondamentaux entourant les
événements constitutionnels concernant le Sénat ces 28 dernières années. En
1979, le premier ministre de l'époque a demandé à la Cour suprême si le
gouvernement pouvait modifier la composition du Sénat, en confiant la moitié
des nominations aux provinces ou, sinon, s'il pouvait l'abolir. La Cour suprême
a répondu que non.
Les gouvernements fédéral et provinciaux ont passé les trois années
suivantes à modifier la Constitution et ils ont laissé le Sénat tranquille. Peu
après, l'accord de Charlottetown devait changer radicalement le Sénat en
préconisant l'égalité et la tenue d'élections.
Honorables sénateurs, je m'arrêterai quelques instants sur ce que Stephen
Harper, qui était à l'époque directeur des politiques du Parti réformiste, a
déclaré au sujet de cet accord. Après mûre réflexion, Stephen Harper a insisté
pour s'opposer à l'accord car « ce n'était pas une entente ». Cinquante points,
plusieurs concernant la réforme du Sénat, devaient être réglés, y compris des
points qui nécessitaient de modifier la Constitution.
Stephen Harper a fait valoir que l'accord de Charlottetown était « pire que
le statu quo ». Il a dit ce qui suit :
Notre
Constitution n'est peut-être pas parfaite, mais cela n'est pas une raison pour
la remplacer par quelque chose de non défini et se lancer dans des négociations
constitutionnelles pour des années à venir. Voilà exactement ce dont les
Canadiens ne veulent pas [...]
[...] les
Canadiens nous disent clairement qu'ils ne sont pas en faveur d'autres
négociations constitutionnelles actuellement [...] Il vous faudra renoncer à
vos projets constitutionnels de prédilection, car la population...
— selon les paroles mêmes de Stephen Harper —
... en a
ras-le-bol de cette question.
Honorables sénateurs, qu'est-ce qui a changé depuis? Au cours des deux
dernières élections, je n'ai constaté aucune envie, de la part de nos chefs, de
rouvrir la Constitution. Ce qui est plus important, il ne m'a pas semblé que
Stephen Harper avait changé sa position de 1992 quant au manque d'envie de
rouvrir la Constitution. Tout ce que M. Harper a dit au sujet de l'accord de
Charlottetown s'applique aujourd'hui au projet de loi S-4. Il ne s'agit pas
d'une réforme complète et isolée. On a dit qu'il s'agissait d'une première
étape pour l'établissement d'un appareil électoral. Il faudra sans aucun doute
modifier la Constitution pour établir l'appareil électoral, pourtant le projet
de loi S-4 est présenté sans aucune indication que la Constitution sera
modifiée pour mener à bien la réforme complète.
Honorables sénateurs, pour placer le projet de loi S-4 dans son contexte,
il est aussi utile de revenir sur ce que pensaient les Pères de la
Confédération à cet égard avant 1867. Il est important de bien saisir
l'intention première des Pères de la Confédération au sujet du Sénat avant d'y
apporter des changements. Notre pays a été fondé selon leur intention et, bien
que cela n'exclue pas la modernisation de notre institution, nous devons
étudier en profondeur la seule entente relative au énat qui ait obtenu un appui
national.
Le caractère non électif du Sénat était un des éléments les plus
soigneusement établis pendant les conférences de Charlottetown, de Québec et de
London qui ont mené à la Constitution. Comme bien d'autres aspects du Canada
qui ont survécu à l'épreuve du temps, cet élément a fait l'objet de la même
réflexion de la part des Pères de la Confédération que celle à laquelle nous
nous livrons aujourd'hui. Je ne veux pas dire que leur intention doit être le
mot d'ordre, mais nous devons être prudents avant de tout simplement remplacer
notre Constitution par une autre. C'est exactement ce que le premier ministre
Harper avait déclaré lors des débats de Charlottetown en 1992.
Selon l'historien G.P. Browne, le lieutenant-gouverneur de l'Île-
du-Prince-Édouard a expliqué au secrétaire de la colonie britannique, le 26
septembre 1864, les paroles de Galt, Cartier et Brown. Voici ce qu'il a déclaré
:
... les
discussions dans le cadre de la conférence ont été tenues pour la plupart de
façon informelle. Deux sujets ont été débattus en profondeur : les nominations
des magistrats et la composition et le mode d'élection du Sénat. Il est apparu
généralement souhaitable que les membres de cet organe soient nommés à vie par
la Couronne et, sauf une exception, tous ont rejeté de façon décisive le
principe d'un Sénat élu...
Le mode de nomination est beaucoup moins important que la possession à vie
d'un siège, qui favorise la liberté de pensée, de parole et d'action, comme
j'ai souvent eu l'occasion de l'observer. C'est dans cette indépendance relative
que réside l'utilité principale du conseil législatif.
Le 11 octobre 1864, sir John A. Macdonald a déclaré ce qui suit :
... en ce qui
a trait au mode de nominations à la Chambre haute, certains sont en faveur de
l'élection, mais davantage penchent pour la nomination par la Couronne. Je vais
garder l'esprit ouvert à cet égard comme s'il s'agissait d'une toute nouvelle
question pour moi. À l'heure actuelle, j'opte pour la nomination par la
Couronne. Bien que je n'admette pas que l'application du principe d'une
assemblée élue ait été un échec au Canada, je crois que nous devrions revenir
au modèle original.
Au cours de ce débat, plusieurs idées semblables à celle du premier
ministre Harper ont été avancées à la conférence. Par exemple, M. Coles, de
l'Île-du-Prince-Édouard, a suggéré que l'assemblée législative provinciale
nomme les sénateurs tous les huit ans. Le lendemain, la motion initiale de sir
John A. Macdonald a été adoptée à l'unanimité.
La conférence de Québec s'est terminée le 27 octobre 1864 avec l'adoption
de résolutions qui, en gros, forment l'Acte de l'Amérique du Nord britannique. Toutefois,
au cours des trois années qui ont suivi, la Grande-Bretagne a tenté à plusieurs
reprises de modifier le Sénat.
Le 3 décembre 1864, le secrétaire aux colonies britanniques a écrit au
gouverneur général du Canada pour lui dire entre autres ceci :
[...] la
constitution du conseil législatif est la deuxième question que le gouvernement
de Sa Majesté estime devoir être réexaminée [...] Ils apprécient les
considérations qui ont amené les participants à la conférence à établir le mode
par lequel cette institution si importante pour la législature, [...] Mais Sa
Majesté estime nécessaire de réexaminer l'idée de nommer les membres à vie
[...]
Le gouvernement britannique n'approuvait pas l'idée du Canada de nommer les
sénateurs à vie. Il a fait part de sa désapprobation aux délégués qui,
entre-temps, étaient retournés dans leurs assemblées législatives respectives
pour défendre les résolutions de 1864.
Le 24 juillet 1866, Sa Majesté avait plus à dire au sujet du conseil
législatif. Dans une lettre à lord Carnarvon, le gouverneur général Monck dit
notamment :
[...]
s'oppose au fait que le conseil législatif soit composé de membres nommés à vie
et dont le nombre est fixe.
La Conférence de Londres a débuté en Angleterre le 4 décembre 1866. Il est
clair que le gouvernement britannique exerçait des pressions sur les délégués
afin qu'ils règlent la question de la durée du mandat des sénateurs.
Comme one pourrait se l'imaginer, les délégués s'intéressèrent
principalement à la question qui avait été jugée problématique par la Couronne.
Afin d'illustrer la teneur du débat qui s'ensuivit, j'aimerais citer sir
Archibald, de la Nouvelle-Écosse, qui a dit :
[...] cela
constitue le fondement de notre formule, dont l'esprit est que chaque province
soit représentée, par divisions, au conseil législatif. Il se peut que la
Chambre haute et la Chambre des communes soient en désaccord. L'utilité de
celle- là sera de parfois faire obstruction à celle-ci.
Au terme de la conférence, la veille de Noël 1866, les délégués ont soumis
leurs résolutions révisées.
Présentée le 2 février 1867, la troisième ébauche de l'Acte de l'Amérique
du Nord britannique prévoyait que le mandat des sénateurs serait à vie.
Honorables sénateurs, je suis conscient du caractère quelque peu ennuyeux
et prétentieux de ce discours, et je reconnais que pour certains, ce n'est
qu'un vain retour sur le passé. Cependant, cet exercice est nécessaire pour une
raison importante : le Sénat n'est pas le produit arbitraire et
antidémocratique de l'esprit d'une poignée d'hommes irréfléchis et
anachroniques du XIXe siècle. La durée du mandat des sénateurs est
le fruit d'un raisonnement minutieux et explicite. On avait explicitement
proposé un mandat de neuf ans, et cette proposition a été explicitement
écartée.
Le Sénat se retrouve maintenant avec le projet de loi S-4, qui reflète la
ferme volonté du premier ministre et du gouvernement conservateur, et cette
mesure doit recevoir l'attention qui lui est due. Toutefois, il me semble que
ce projet de loi comporte des lacunes. La création du pays a été caractérisée
par un long dialogue entre ses régions constitutives, au cours duquel la
possibilité de prévoir une durée de mandat de huit ans pour les sénateurs a été
étudiée et clairement rejetée. Les diverses tentatives de réforme du Sénat au
XXe siècle ne sont pas parvenues à susciter un appui national et, ce
qui est plus important, c'est que ces tentatives ont eu des effets négatifs sur
la stabilité du pays. Les décisions des juges laissent entendre qu'une telle
limite serait rejetée par la magistrature. Elles laissent aussi entendre qu'une
législation spécieuse serait invalide. Les longs débats réfléchis de Galt,
Tilly, Langevin, Cartier, Brown et Macdonald, pour n'en nommer que
quelques-uns, vont aussi dans ce sens.
Honorables sénateurs, le projet de loi S-4 n'est pas une mesure législative
ordinaire et, compte tenu de son importance historique, il ne semble pas
refléter une ferme volonté du pays d'apporter ce changement historique. Je ne
m'opposerais pas à un tel changement s'il reflétait manifestement la volonté
délibérée du pays, mais en l'occurrence j'exhorte les honorables sénateurs à
attendre que ce soit le cas avant d'appuyer le projet de loi S-4.
À titre de législateur non élu, je n'estime pas avoir la compétence voulue
pour trouver à redire à la volonté du premier ministre d'avoir un Sénat élu. Si
telle est la volonté du pays au terme d'un débat sérieux et éclairé, cela va se
faire. Toutefois, on ne peut faire fi des intentions très claires des
fondateurs de notre grand pays simplement en adoptant une mesure législative
douteuse.
Walter Bagehot est un célèbre journaliste et rédacteur anglais du XIXe
siècle. Il a été l'un des premiers rédacteurs en chef de la revue The
Economist, et il a écrit un livre intitulé The English Constitution.
Christopher Moore, auteur du récent livre canadien 1867 : How the Fathers
Made a Deal, a dit de Bagehot qu'il a manifesté un intérêt spécial et
soutenu à l'égard de l'Acte de l'Amérique du Nord britannique, en 1867. Soit
dit en passant, M. Bagehot craignait que le Sénat canadien ne crée une impasse
permanente avec la Chambre des communes.
Néanmoins, c'est M. Bagehot qui a correctement évalué la réalité d'un
gouvernement parlementaire moderne en Grande-Bretagne et au Canada, et c'est à
la lumière des remarques qu'il a formulées et que je cite ici qu'il nous faut
être prêts à protéger le Sénat :
[...] le plus
dangereux de tous les sinistres intérêts est celui du pouvoir exécutif, parce
que c'est le plus puissant. Il est tout à fait possible — cela s'est produit et
cela va encore se produire — que le Cabinet, qui est très puissant aux
Communes, impose à la nation des mesures mineures que celle-ci n'aime pas, mais
qu'elle ne comprend pas assez bien pour les interdire. Par conséquent, si on
peut trouver un tribunal de révision au sein duquel le pouvoir exécutif,
quoique puissant, l'est quand même moins, le gouvernement ne s'en portera que
mieux et la Chambre de retardement préviendra les cas mineurs de tyrannie
parlementaire, même si elle ne préviendra pas ou n'empêchera guère [...]
... c'est
presque comme dire que la Chambre des lords est indépendante. Elle ne pourrait
être puissante ni exister sans être indépendante. Les lords sont, à plusieurs
points de vue, plus indépendants que les Communes. Leur jugement n'est
peut-être pas toujours bon, mais il leur appartient.
Honorables sénateurs, il me semble qu'en tenant compte de ces points, la
meilleure approche pour le Sénat consiste à rejeter purement et simplement le
projet de loi S-4.