Déclaration faite le 03 mars 2011 par le sénateur Roméo Dallaire
L'honorable Roméo Antonius Dallaire :
Honorables sénateurs, il me fait plaisir de prendre la parole aujourd'hui sur le sixième rapport du Comité sénatorial permanent de la défense au sujet du projet de loi S-13.
Je prends la parole au sujet du projet de loi S-13, Loi portant mise en œuvre de l'Accord cadre sur les opérations intégrées transfrontalières maritimes d'application de la loi entre le gouvernement du Canada et le gouvernement des États-Unis d'Amérique.
J'aimerais tout d'abord exposer le but, l'historique et les dispositions du projet de loi S-13, tels que discutés au comité.
Le projet de loi dont cette Chambre est saisie porte sur un traité. Il servira à mettre en œuvre, dans le droit canadien interne, l'Accord cadre sur les opérations intégrées transfrontalières maritimes d'application de la loi entre le gouvernement du Canada et celui des États-Unis d'Amérique. Il s'agit d'un traité international que les représentants de nos gouvernements respectifs ont signé en mai 2009.
L'objet de la mesure législative, tel qu'énoncé à l'article 3 du projet de loi, consiste à mettre en place des moyens supplémentaires de prévenir, détecter et interrompre les infractions criminelles et autres violations de la loi dans les zones maritimes non contestées ou dans les eaux internes logeant à la frontière internationale entre le Canada et les États-Unis. L'objet est aussi de faciliter les enquêtes et les poursuites judiciaires à l'égard de ces infractions et violations.
Le projet de loi reflète les obligations énoncées dans l'accord cadre conclu entre nos deux pays. Toutefois, ce projet de loi est lié à un autre projet de loi qui se trouve toujours à l'autre endroit et dont l'étude n'a pas été complétée. Je parle du projet de loi C-38.
Il s'agit de la Loi modifiant la Loi sur la Gendarmerie royale du Canada et modifiant certaines lois en conséquence.
Nous avons donc devant nous un projet de loi qui dépend de l'adoption éventuelle d'un autre projet de loi présentement à l'étude à la Chambre des communes. Je puis vous affirmer que celui-ci a donné lieu à un débat intéressant. Des amendements ont fait l'objet de vives discussions pour ensuite être rejetés. Notre projet de loi risque donc d'être amendé dans l'éventualité où le projet de loi C-38 serait adopté. Si jamais le projet de loi C-38 n'était pas adopté, le projet de loi S-13, s'il est adopté, sera bien sûr mis en vigueur. Pourquoi alors une telle complexité dans les tournures que seuls les érudits du droit ou les honorables sénateurs plus versés en matière d'interprétation des lois puissent comprendre?
Pour revenir au présent projet de loi, le concept des opérations, connu sous l'appellation Shiprider, a été conçu pour améliorer la capacité des organismes canadiens et américains d'application de la loi à prévenir, détecter et décourager les activités criminelles qui menacent la sécurité nationale ou les intérêts économiques de nos pays respectifs. Essentiellement, le projet de loi permettrait aux agents de la GRC d'être désignés agents de la paix aux États-Unis. Le projet de loi permettrait également aux agents de la Garde côtière américaine d'être désignés agents de la paix au Canada. Par exemple, des agents de la paix canadiens engagés dans une poursuite dans des eaux situées à la frontière canado-américaine seraient donc autorisés à continuer leur poursuite et à procéder à une arrestation, même si le navire délinquant pénètre dans les eaux américaines, et les agents de la paix américains jouiraient du même privilège.
Le programme a été conçu pour créer la continuité du respect du droit entre nos deux pays par la signature d'accords d'accès réciproques. Ces accords permettraient aux agents de la paix du Canada et des États-Unis de mener des opérations dans les eaux des pays voisins tout en demeurant dans leurs navires respectifs.
Le Comité permanent de la sécurité nationale et de la défense a entendu les témoignages, entre autres, de deux représentants de la Gendarmerie royale du Canada. M. Bob Paulson, sous-commissaire de la police fédérale, et M. Joseph Oliver, surintendant principal et directeur général intégré des frontières, opérations fédérales et internationales, ont comparu devant le comité. Ces témoins ont confirmé ce que les membres du comité avaient lu dans le rapport d'évaluation de 2007 sur Shiprider. En grande partie, les opérations Shiprider sont un succès puisqu'elles répondent à un besoin réel dans le secteur maritime, notamment en ce qui a trait à l'obligation continue d'intervenir en cas d'activités transfrontalières menées par des organisations criminelles. L'intégration du personnel de la GRC et de la Garde côtière américaine s'est bien passée. Les missions ont porté fruit et se sont déroulées de façon sécuritaire. Le public a accueilli favorablement le programme Shiprider des deux côtés de la frontière. D'ailleurs, madame le sénateur Wallin nous a fait part hier des détails spécifiques de ces résultats.
Néanmoins, d'après le rapport d'évaluation, le territoire mohawk d'Akwesasne, qui chevauche la frontière canado-américaine dans la région de Cornwall-Massena, présente des difficultés uniques pour les organismes d'application de la loi, en raison de sa situation géographique unique. Les auteurs du rapport recommandaient de consulter les collectivités autochtones d'Akwesasne et de St. Regis et de les faire participer à l'élaboration de nouvelles initiatives sur ce territoire.
Ce point de vue sur la participation des Autochtones au programme Shiprider a été confirmé lorsque notre comité a entendu le témoignage des représentants du Conseil des Mohawks d'Akwesasne. Voici ce qu'a déclaré M. Brian David, grand chef intérimaire du Conseil des Mohawks d'Akwesasne, qui, dans l'ensemble, appuyait le projet de loi S-13 :
Je crois que toute initiative dont l'objectif principal est l'harmonisation efficace de l'environnement, du cadre légal, du contenu des lois et du milieu opérationnel d'Akwesasne serait certainement bien accueillie dans le cadre de ce que nous tentons d'accomplir par notre initiative d'édification nationale avec le Canada. Il a ensuite exprimé certaines réserves. Il a demandé :
Comment la police distinguera-t-elle les bons des méchants à Akwesasne? De quelle façon les activités prévues nuiront-elles aux activités traditionnelles que nous menons sur le réseau hydrographique, comme la pêche ou le trappage et à notre utilisation du réseau hydrographique? Comment le traité s'inscrit-il dans certains de nos droits qui ont déjà été déterminés par la Cour suprême du Canada et ceux qui le seront peut-être bientôt? Comment le traité cadre-t-il avec la voie dans laquelle s'engage notre collectivité par son initiative d'édification de la nation — les négociations sur l'autonomie gouvernementale avec le Canada?
C'est difficile à dire. Je peux voir en quoi le traité pourrait être profitable, mais s'il n'est pas bien géré, il pourrait aussi nuire à bon nombre d'initiatives en cours.
Plus loin dans son témoignage, M. David a déclaré que si le programme Shiprider vise le territoire d'Akwesasne, alors les Mohawks d'Akwesasne doivent faire partie de l'équation.
Honorables sénateurs, ce sont des préoccupations importantes. Le grand chef intérimaire s'est aussi dit préoccupé du fait que le gouvernement mohawk n'a participé d'aucune façon aux négociations sur l'accord cadre et que les dirigeants de son conseil n'ont été informés du projet que deux semaines avant sa mise en œuvre. À l'avenir, il sera important que le gouvernement canadien fasse plus d'efforts pour s'acquitter de sa responsabilité de consulter et d'accommoder les peuples autochtones du Canada. Ces gens ont participé au projet Shiprider et ils ont travaillé fort afin que celui-ci soit une réussite.
Il importe aussi de comprendre que, dans une certaine mesure, le projet de loi met en jeu la souveraineté du Canada. Nous devrions être préoccupés par les moyens importants dont disposent les Américains comparativement à ceux du Canada. Prenons l'exemple des Grands Lacs. En vertu de la mesure législative proposée, des agents d'exécution de la loi canadiens seraient à bord de bateaux américains. Il faut donc s'attendre à voir beaucoup plus de bateaux américains dans les eaux canadiennes. Les Américains utilisent des véhicules aériens télépilotés, du matériel de détection thermique par balayage frontal et d'autres systèmes perfectionnés, sans oublier l'accès à des armes lourdes. Cela dit, dans le cadre du projet Shiprider, les corps policiers et la Garde côtière ne peuvent utiliser que des armes personnelles.
Honorables sénateurs, le projet de loi nous laisse très peu de marge de manœuvre en tant que parlementaires. Cela m'amène à parler de l'annonce récente de la signature d'un accord par le premier ministre du Canada et le président Obama en vue de créer un périmètre de sécurité nord-américain. S'ils ont signé une telle entente, qu'en est-il du rôle du Parlement? S'il s'agit d'un traité, comment pouvons-nous influer sur son contenu? Le Parlement doit participer au processus et, ultimement, toute entente doit être approuvée par le Parlement. Évidemment, c'est ce que nous faisons. Dans toute entente, ce sont les détails qui posent problème et ceux-ci devront être examinés attentivement. Il est dans l'intérêt de M. Harper de collaborer avec le Parlement relativement à ce nouvel accord, pendant que les négociations se déroulent, afin que les négociateurs tiennent compte de ce que le Parlement est prêt à accepter. De même, il ne fait aucun doute que l'administration Obama va travailler de concert avec le Congrès américain.
La construction d'une forteresse nord-américaine nous a toujours inquiétés. Si les parlementaires ne participent pas au processus, il est bien possible que cela se produise. Cette initiative va-t-elle restreindre notre souveraineté? Va-t-elle avoir une incidence sur nos lois, notre immigration, les droits de la personne et ainsi de suite? Nous en discuterons à la prochaine étape.
Selon la recommandation 4 du rapport Brown du groupe de travail sur le projet Shiprider, intitulé Rétablir la confiance : Groupe de travail sur la gouvernance et le changement culturel à la GRC, la GRC ne devrait pas assumer de nouvelles responsabilités sans avoir d'abord l'assurance qu'elle dispose des ressources nécessaires. En outre, on peut lire ce qui suit dans le rapport d'évaluation des répercussions du projet Shiprider entre le Canada et les États-Unis pour l'année 2007 :
Il faudra que la GRC investisse énormément de temps, de fonds et de ressources humaines pour mettre efficacement sur pied, dans le cadre du projet Shiprider, des unités opérationnelles qui fonctionnent à plein temps. Il s'agit pour les forces d'une importante opération qui s'écarte de son orientation axée sur les activités terrestres. La garde côtière américaine n'aura pas un obstacle aussi important à surmonter. Toutefois, l'installation des nouvelles unités dans le cadre de l'infrastructure nationale en place nécessitera une planification soignée.
J'ai des réserves quant au projet de loi S-13 parce que ni les responsables de la GRC ni le ministre de la Sécurité publique ne nous ont donné une idée du nouvel équipement, du personnel et de la formation nécessaires, et qu'ils n'ont pas indiqué le coût global de la mise en œuvre de la mesure législative. Ils nous disent qu'ils seront généralement en mesure d'en absorber les coûts et de répondre aux exigences liées à sa mise en œuvre. Or, notre pouvoir est actuellement très limité, surtout lorsqu'on considère que la Garde côtière américaine participera aux opérations du projet Shiprider tandis que la Garde côtière canadienne n'y participera pas. En outre, il ne faut pas oublier que la Garde côtière américaine est un service militaire maritime polyvalent et qu'elle est l'un des cinq services armés des États-Unis.
La Comité sénatorial permanent de la sécurité nationale et de la défense n'a pas eu connaissance de l'existence d'un plan concret ou même d'un plan général visant à soutenir la capacité du Canada afin de créer un contexte d'opération plus équilibré avec les États-Unis.
On en viendra à déployer des agents de la GRC sur davantage de bateaux des États-Unis, ce qui permettra donc à ces bateaux d'être plus souvent en eaux canadiennes. Il n'est peut-être pas question d'une atteinte à la souveraineté du Canada, mais la trop grande familiarité avec les États-Unis présente à mon avis des risques pour le respect de la frontière canadienne et de la souveraineté du pays si celles-ci étaient menacées.
Honorables sénateurs, le ministre de la Sécurité publique nous dit qu'il y a un avantage net pour le Canada parce que nous pourrons profiter des Américains pour ce qui est de notre capacité d'appliquer les lois canadiennes. Dites-moi comment notre souveraineté ne sera pas mise à l'épreuve dans de telles circonstances. Le bateau vous appartient; à vous de le gouverner.
Ironiquement, le gouvernement avance un argument différent en ce qui concerne l'Arctique. Il reconnaît la nécessité de se doter d'équipement, de navires et d'effectifs en vue d'établir et de consolider la souveraineté du Canada dans cette région. Selon moi, la sécurité aux frontières est mieux assurée lorsqu'on adopte un concept de frontière « profonde », c'est-à-dire non pas une frontière matérielle hermétique, mais une frontière intelligente où on utilise de multiples types de ressources afin de renforcer la surveillance sur terre comme sur l'eau. Je suis convaincu que le projet de loi obligerait les deux pays à s'échanger sans réserve des documents secrets et des systèmes de recherche du renseignement. En bout de ligne, cela pourrait causer un problème, étant donné la capacité limitée de nos organismes de renseignements et du vaste réseau américain regroupant de nombreux organismes de renseignements, dont la Garde côtière américaine, qui est encore un service militaire et qui protège donc cet aspect de ses sources de renseignements.
Honorables sénateurs, il est difficile pour un gouvernement qui se targue d'être transparent et responsable et de faire preuve de responsabilité financière de justifier pareil comportement. Afin que nous puissions remplir nos fonctions législatives de manière responsable, l'information concernant les coûts de mise en œuvre d'une mesure législative doit être entièrement divulguée. Il n'est pas satisfaisant de dire qu'on n'aura qu'à consulter un prochain budget pour connaître les coûts financiers du programme. Avant d'approuver de nouveaux programmes, les parlementaires doivent aux contribuables de connaître les coûts liés à leur mise en œuvre.
Voici les questions qu'il faut se poser : le Sénat peut-il faire ce qu'on lui demande? Peut-il adopter des mesures législatives qui engagent des dépenses ou ces mesures dépassent-elles son champ de compétence? Nous n'avons jamais eu de réponse quant aux coûts, alors que les témoins, y compris le ministre, nous ont dit qu'ils seraient pour ainsi dire absorbés. On dirait donc qu'il n'y aura pas de nouvelles dépenses, sauf que nous n'avons pas les chiffres. Sommes-nous dégagés de toute responsabilité? Je crois qu'il s'agit en fait d'une question qui relève davantage de l'éthique que de la procédure.
Enfin, lors de l'étude article par article du projet de loi S-13 par le comité, les travaux n'ont pas été télédiffusés, comme c'est pourtant l'habitude au Sénat. Mais le comité directeur en a décidé ainsi. Il faut absolument que le processus législatif soit ouvert et transparent; c'est l'un des fondements de la démocratie. Dans toute la mesure du possible, les citoyens devraient toujours avoir accès aux travaux des comités, surtout lorsqu'ils portent sur l'étude article par article d'une mesure législative. N'oublions pas que c'est leur Parlement, après tout. La télédiffusion rend nos comités plus accessibles et plus transparents, en plus, dans certains cas, de permettre aux téléspectateurs de glaner de l'information dont les priverait une simple radiodiffusion.
En fait, la télédiffusion demeure le principal moyen d'informer le public sur le déroulement des travaux de nos comités. L'accès du public au processus législatif garantit l'intégrité de notre démocratie, dans la mesure où la transparence qui en découle nous assure que les lois sont adoptées à l'issue d'un processus non pas arbitraire, mais tout à fait conforme aux principes de justice.
L'ouverture favorise autant le discours démocratique que la recherche de la vérité. Lorsque les travaux des comités ne sont pas télédiffusés, les citoyens y ont moins facilement accès, ce qui compromet l'intégrité et l'ouverture du processus législatif. J'ai donc été déçu d'apprendre que les travaux du comité portant sur l'analyse article par article du projet de loi S-13 ne seraient pas télédiffusés.