Déclaration faite le 31 mai 2007 par le sénateur Yoine Goldstein (retraité)
L'honorable Yoine Goldstein:
Honorables sénateurs, le projet de loi S-227 a pour objectif d'offrir un allégement nécessaire aux jeunes Canadiens qui ont emprunté de l'argent pour payer leurs études et qui sont incapables de rembourser leurs prêts.
Au cours de ce débat, auquel vous serez nombreux à participer, je l'espère, je souhaite examiner avec vous, premièrement, le Programme canadien de prêts aux étudiants, deuxièmement, les dispositions de la Loi sur la faillite et l'insolvabilité relatives aux prêts aux étudiants et, troisièmement, l'effet et l'intention de l'amendement proposé. Pour cela, je m'inspire très libéralement — j'espère que ce mot n'indispose pas mes honorables collègues de l'autre côté de cette Chambre — d'un excellent rapport de recherche de Stephanie Ben Ishai, professeure à la Osgoode Hall Law School, d'une excellente quoique brève description du Programme canadien de prêts aux étudiants par Tim Riordan Raaflaub, du Service d'information et de recherche parlementaires, et d'un rapport de Constantine Capsalis sur les facteurs qui empêchent les étudiants de rembourser leur dette.
Examinons d'abord le Programme canadien de prêts aux étudiants. Le gouvernement du Canada a créé ce programme en 1964 dans le but d'aider de jeunes Canadiens à payer leurs études postsecondaires. Il est offert dans l'ensemble des provinces et territoires, à l'exception du Québec, des Territoires du Nord-Ouest et du Nunavut, qui reçoivent des fonds indépendants du gouvernement fédéral pour offrir leurs propres programmes d'aide aux étudiants.
Le Programme canadien de prêts aux étudiants accorde des prêts aux étudiants à plein temps et à temps partiel. Le « niveau postsecondaire » comprend les collèges, les universités et les établissements privés offrant principalement une formation professionnelle.
Les étudiants sont généralement admissibles à des prêts, à condition que leur revenu ou celui de leur famille ne dépasse un certain plafond annuel.
Le programme a été conçu pour compléter les ressources des particuliers et de leurs familles en accordant des prêts aux étudiants à plein temps qui pouvaient prouver qu'ils en avaient besoin. Le gouvernement du Canada fixait le taux d'intérêt et versait les intérêts sur le prêt aux institutions prêteuses, généralement des banques, pendant la période où l'étudiant était aux études et pendant six mois après la fin de leurs études. Les emprunteurs avaient jusqu'à neuf ans et demi après la fin de leurs études pour rembourser leurs prêts.
La loi a été modifiée en 1981 et en 1983. Les étudiants à temps partiel sont devenus admissibles aux prêts et un régime d'exemption d'intérêts a été instauré afin d'autoriser les emprunteurs à faible revenu qui, après avoir obtenu leur diplôme, étaient sans emploi, malades ou invalides à demander au gouvernement fédéral de payer l'intérêt sur leurs prêts pendant 18 mois de plus.
En raison de l'augmentation des frais de scolarité, le programme a été complètement remanié en 1994 par l'adoption de la Loi fédérale sur l'aide financière aux étudiants. Les modalités d'évaluation des besoins financiers ont été modifiées et d'autres changements ont été apportés afin de permettre aux étudiants d'obtenir des prêts plus élevés. Un programme d'aide aux étudiants ayant une invalidité permanente est également entré en vigueur.
À partir de 1994, les emprunteurs devaient être inscrits à un programme d'études menant à un grade, un diplôme ou un certificat et accomplir des « progrès satisfaisants » chaque année.
En 1995, le gouvernement du Canada a cessé de garantir les nouveaux prêts, ce qui voulait dire que les institutions financières assumeraient désormais le risque en cas de non-paiement par les emprunteurs, mais le gouvernement leur versait une prime de risque équivalant à 5 p. 100 de la valeur des prêts consolidés annuellement à compter de l'année où l'étudiant a obtenu son diplôme.
En 1997, le programme a de nouveau été modifié afin de porter à 30 mois la période d'exemption d'intérêts qui avait été fixée à 18 mois en 1983. Du même coup, la période de remboursement est passée de neuf ans et demi à 15 ans et la durée maximale de l'exemption d'intérêts à 54 mois. En outre, en vertu d'une nouvelle mesure de réduction de la dette en cours de remboursement, il est devenu possible d'obtenir, à l'expiration de l'exemption d'intérêts, une remise maximale de 10 000 dollars sur le capital du prêt. Les Subventions canadiennes pour études ont également été offertes aux étudiants avec personnes à charge.
En 2000, la plupart des institutions financières se sont retirées du programme et le gouvernement fédéral a mis en place des prêts financés directement. Deux organismes distincts s'occupent des prêts consentis aux étudiants.
En 2003, le programme a été modifié afin d'autoriser les personnes protégées, notamment les réfugiés au sens de la convention, à demander des prêts et bourses.
Le budget de 2004 a eu comme effet de réduire la contribution exigée des parents à revenu moyen et d'instituer une nouvelle bourse d'un montant maximal de 3 000 dollars à l'intention des étudiants de première année issus de familles à revenu modeste pour les aider à payer leurs frais de scolarité. Les seuils de revenu pour l'exemption d'intérêts ont été relevés de 5 p. 100 et la mesure visant la réduction de la dette en cours de remboursement a été modifiée afin de permettre aux emprunteurs de faire radier jusqu'à 26 000 dollars de leur dette.
Le budget de 2006 a étendu l'admissibilité aux étudiants issus de famille dont le revenu annuel se situe entre 65 000 et 140 000 dollars et, à compter du mois d'août prochain, la réduction de la contribution parentale devrait permettre à quelque 25 000 étudiants de plus de bénéficier d'une aide financière.
Le programme, honorables sénateurs, a pris beaucoup d'ampleur. Au cours de l'année académique 2003-2004, plus de 340 000 étudiants à temps plein ont obtenu un prêt et le montant annuel moyen des prêts dépassait 4 800 dollars. Ce programme est l'une des plus belles réussites du Canada. Nous avons toutes les raisons d'être fiers de ce système qui permet aux étudiants issus de familles à revenu faible et moyen de terminer leurs études grâce à des prêts à intérêts réduits remboursables sur une très longue période.
Le projet de loi mise manifestement sur le principe qu'au terme de leurs études supérieures, les emprunteurs obtiendront de bons salaires qui leur permettront de rembourser leurs prêts. Et c'est généralement ce qui se passe.
Comme la période de remboursement des prêts consolidés est d'une dizaine d'années, et parfois plus, après l'obtention du diplôme, il est intéressant de jeter un coup d'œil aux statistiques relatives aux étudiants qui ont obtenu leur diplôme en 1994-1995 parce qu'ils ont eu près de 10 ans pour rembourser. Cette année-là, environ 128 000 étudiants ont consolidé leurs dettes. Neuf ans plus tard, 39 p. 100 d'entre eux avaient remboursé la totalité de leur dette, 30 p. 100 n'avaient pas fini de la rembourser, mais étaient en règle et 31 p. 100 avaient failli à leur obligation. Le défaut de rembourser ne signifie pas une perte permanente, mais plutôt des retards de trois mois ou plus.
Il est encourageant de constater que, deux ans après la fin de leurs études, 20 p. 100 des diplômés avaient remboursé la totalité de leur dette. Quant à ceux dont la dette n'est pas encore acquittée au bout de deux ans, ils en ont remboursé près du quart, soit un montant supérieur à celui qu'ils auraient remboursé s'ils versaient des paiements périodiques selon le calendrier de remboursement normal échelonné sur dix ans.
Certains anciens étudiants sont toutefois incapables de rembourser leurs dettes pour diverses raisons, l'une des principales étant que les écoles de métier sont inclues dans la définition d'établissements de « niveau postsecondaire ». Ainsi, après s'être endettés pour payer leurs études dans une école de métier, certains étudiants sont parfois incapables de décrocher un emploi dans leur discipline. D'autres sont incapables de se trouver du travail pour d'autres raisons. Enfin, certains abandonnent leurs études et n'arrivent pas à se trouver un emploi dans leur domaine. D'autres tombent malades ou sont aux prises avec d'autres problèmes personnels qui les empêchent de rembourser leur dette.
Quelle que soit la raison, deux évidences ressortent de la recherche et de la documentation. Premièrement, le montant de la dette est un facteur déterminant du non-remboursement seulement dans le cas des dettes d'études très élevées et, deuxièmement, le domaine d'études est moins important que le futur revenu.
Un autre fait ressort clairement : il n'existe aucune preuve démontrant que des étudiants aient abusé de la procédure de faillite pour se débarrasser de leur dette d'études.
Un examen de la Loi sur la faillite par rapport aux prêts aux étudiants pourrait nous faire croire qu'il y a réellement eu abus. Or, ce n'est pas le cas. La recherche est claire et cohérente : l'abus de la procédure de faillite n'est pas un facteur expliquant le non- remboursement des prêts aux étudiants.
Pour examiner intelligemment les dispositions de la Loi sur la faillite et l'insolvabilité se rapportant aux prêts aux étudiants, nous devons commencer par examiner la procédure de libération.
Le principe général qui sous-tend la Loi sur la faillite et l'insolvabilité relativement aux débiteurs consommateurs est le suivant : le débiteur infortuné qui est de bonne foi, mais incapable de remplir ses obligations financières, doit être libéré de ses obligations afin de pouvoir amorcer un nouveau départ et participer à nouveau à l'économie de la société dans laquelle il vit, dégagé du lourd fardeau de sa dette qui l'empêche de participer librement à la vie économique de la société. La Loi sur la faillite et l'insolvabilité prévoit donc que, sauf dans de rares exceptions, une personne qui déclare faillite est automatiquement libérée de ses dettes neuf mois après avoir déclaré faillite.
Les personnes qui abusent de la procédure de faillite, et il y en a, et qui déclarent faillite une deuxième fois sont soumises à un régime différent et celles qui disposent d'un revenu excédentaire leur permettant de payer une partie de leurs dettes sont tenues de le faire.
Cependant, même lors d'une première faillite, les faillis ne sont pas dégagés de la totalité de leurs dettes. Par exemple, ils ne sont évidemment pas libérés de leur obligation de verser une pension alimentaire ou d'entretenir leur famille. Ils ne sont pas libérés d'une dette contractée en vertu d'une présentation erronée ou frauduleuse de faits ni de leur obligation de payer des amendes, le cas échéant.
En 1997, la Loi sur la faillite a été modifiée dans le but de prévenir qu'un failli soit libéré de ses dettes d'études s'il déclarait faillite moins de deux ans après avoir terminé ses études. En vertu d'une modification adoptée en 1998 portant à dix ans cette période de deux ans, il est devenu pratiquement impossible pour les étudiants d'obtenir une libération de leurs dettes d'études.
Cette disposition n'a pas empêché les banques de se retirer du programme en 2000, moins de deux ans après l'entrée en vigueur de cette modification.
Il n'existe absolument aucune preuve empirique ou autre à l'effet que cette disposition draconienne ait facilité le recouvrement des prêts aux étudiants. Par contre, elle n'a offert aucun allégement aux anciens étudiants, qui étaient incapables de se trouver un emploi ou de gagner assez d'argent pour rembourser leurs dettes d'études.
Le Groupe de travail sur l'insolvabilité personnelle, que j'ai eu l'honneur de présider et qui a publié son rapport en 2002, ainsi que le Comité sénatorial des banques, qui a publié son rapport en 2003, ont tous deux recommandé la modification de l'exception relative à la libération des dettes d'études dues au gouvernement afin qu'elle ne s'applique que lorsque le failli déclare faillite moins de cinq ans après avoir terminé ses études à temps plein ou à temps partiel. Les deux rapports ont recommandé une modification pour laisser aux tribunaux la latitude voulue pour confirmer la libération totale ou partielle d'un prêt d'études gouvernemental avant la fin de la période de cinq ans au cours de laquelle le failli pouvait faire valoir que le fardeau du maintien de l'obligation à l'égard de la totalité ou d'une partie de ses dettes lui causerait des problèmes financiers.
Tous se souviendront du projet de loi C-55, adopté dans cette Chambre juste avant la chute du gouvernement libéral. Malgré ses grandes lacunes, ce projet de loi réduirait la période d'exception touchant les prêts aux étudiants financés par le gouvernement de dix à sept ans suivant la fin des études à temps plein ou à temps partiel. Le projet de loi prévoyait également la réduction de dix à cinq ans le délai requis avant que le failli puisse demander une dérogation à cette exception.
Dans son étude, Mme Ben-Ishai laisse entendre que les prêts aux étudiants devraient être traités comme n'importe quelle autre dette et faire l'objet d'une libération. Elle ajoute que nos tribunaux sont tout à fait habilités à traiter des cas d'abus susceptibles de survenir et d'obliger le débiteur, comme condition à la libération, à payer la totalité ou une partie de sa dette d'étude.
La loi actuelle et les mesures législatives proposées dans le projet de loi C-55 ont des conséquences désastreuses. Les sénateurs Angus, Biron, Hervieux Payette, Moore et Tkachuk — si je me souviens bien, le sénateur Meighen faisait également partie du comité de sa troisième année, ne les avait jamais reprises depuis et s'était retrouvée avec une dette faramineuse qu'elle était incapable de rembourser. On nous a également raconté l'histoire d'une personne, dans les Maritimes, qui s'était suicidée parce qu'elle était incapable de rembourser sa dette d'étude dans le délai de dix ans prévu par la disposition draconienne.
En réalité, la loi condamnait cette jeune femme à demeurer dans une situation où elle était incapable de rembourser sa dette, sans possibilité de s'en sortir; elle la maintenait plus ou moins dans un état d'endettement permanent. Elle et son enfant étaient des victimes et leur situation causait du tort à la société parce que les dispositions de la Loi sur la faillite et l'insolvabilité empêchaient cette jeune femme de redevenir un membre utile de la société.
Ce projet de loi ne propose pas de supprimer un quelconque statut spécial conféré aux dettes d'étude, en cas de faillite. Il est difficile d'accepter que l'ensemble de la société assume la responsabilité de la dette d'études d'un étudiant qui déclare faillite, alors que celui-ci récolte les bénéfices d'une éducation payée au moyen du prêt et, par conséquent, par la société.
Le projet de loi S-227 propose donc de ne pas libérer un étudiant de sa responsabilité de rembourser son prêt, si celui-ci déclare faillite moins de deux ans suivant la fin de ses études. Cette période de deux ans permet à l'étudiant de faire le point sur sa situation, de chercher et de trouver un emploi et d'essayer sérieusement et honnêtement de rembourser sa dette.
La période de suspension de deux ans a été établie après mûre réflexion; les statistiques montrent, en effet, que le tiers des étudiants remboursent la totalité de leur prêt dans les deux ans suivant l'obtention de leur diplôme. Il peut toutefois arriver, dans certaines circonstances, que des étudiants soient tout simplement incapables de rembourser leurs dettes, même après ces deux ans.
C'est pourquoi le projet de loi S-227 donne à un étudiant la possibilité de s'adresser aux tribunaux, même pendant la période de deux ans, afin d'obtenir une ordonnance de libération de sa dette. Le tribunal peut rejeter sa demande, laissant la dette intacte, ou accueillir la demande, libérant ainsi l'étudiant de sa dette. Il peut également ordonner le remboursement partiel de la dette ou imposer une autre condition appropriée, selon les circonstances. Dans tous les cas où un étudiant demande à être libéré de sa dette, il incombe à ce dernier de démontrer qu'il éprouve des problèmes à rembourser son prêt.
Honorables sénateurs, l'amendement proposé est un compromis humain, sensible et décent entre, d'une part, l'obligation faite aux étudiants, comme à tous les autres citoyens, d'honorer leurs engagements et, d'autre part, l'obligation faite à la société de libérer de leurs obligations les membres de la société qui sont incapables de rembourser la totalité de leurs dettes d'études.
Le projet de loi S-227 est non partisan. Il n'est ni libéral ni conservateur. Il est canadien et je vous demande respectueusement d'y accorder toute votre attention.