Déclaration faite le 16 juin 2009 par le sénateur Joseph Day
L'honorable Joseph A. Day:
Honorables sénateurs, je vais tenter d'aborder quelques-unes des grandes lignes de ce rapport plutôt exhaustif sur le projet de loi C-10, le projet de loi d'exécution du budget. C'est le premier projet de loi d'exécution du budget portant sur le budget présenté en janvier dernier. On nous a informé qu'il y en aurait d'autres — au moins un autre en plus du budget des dépenses que j'ai mentionné plus tôt — qu'il faudra étudier en vue du projet de loi de crédits de la semaine prochaine. Le projet de loi d'exécution du budget est une autre façon pour le gouvernement d'obtenir la permission de mettre en œuvre certains aspects du budget et de demander les fonds nécessaires pour respecter ses engagements.
Les honorables sénateurs se souviendront que le Sénat a reçu le projet de loi C-10 au mois de mars et que notre comité l'a étudié les 10 et 11 mars, soit quatre ou cinq jours plus tard. Le comité a siégé pendant huit heures et a entendu 15 témoins. Tous les partis ont convenu d'adopter le projet de loi, car ce dernier contenait une disposition qui prolongeait de cinq semaines les prestations d'assurance-emploi. Il était donc essentiel que le projet de loi soit adopté et qu'il ne soit pas perdu.
Honorables sénateurs, si nous avions pu poursuivre notre étude du projet de loi C-10, nous aurions pu vous informer qu'il y avait un projet pilote en place qui aurait pu facilement être administré par les ministères sans qu'on ait à adopter le projet de loi. Il aurait permis de prolonger les prestations de cinq semaines. Ce projet pilote était en vigueur dans certaines régions du pays où le taux de chômage était de 10 p. 100 ou plus, mais les ministères auraient pu facilement l'étendre à tous les chômeurs. Cela a déjà été fait à deux reprises.
Honnêtement, nous avons adopté ce projet de loi par ignorance. Nous devrions nous en souvenir, car il s'agit d'une très bonne leçon. Il y a souvent des répercussions involontaires lorsqu'on précipite les choses.
À l'époque où ce projet de loi a été adopté, nous étions tous inquiets de ne pas pouvoir respecter nos promesses. J'ai reçu au moins 10 000 messages au sujet de ce projet de loi. Je sais donc que les honorables sénateurs en ont reçu autant, notamment en ce qui concerne la partie du projet de loi C-10 portant sur les eaux navigables.
Honorables sénateurs, on a promis des choses à ces gens, et je suis donc très heureux que nous ayons en l'occasion de mener une étude a posteriori du projet de loi plutôt qu'une étude a priori. Au début, nous avions de la difficulté à faire comparaître des témoins. Toutefois, quand ils ont vu que nous faisions du bon travail sur le projet de loi, ils se sont dit que nous allions présenter un bon rapport, qui serait étudié avec sérieux et diligence. En fin de compte, de bons témoins ont comparu devant le Comité des finances nationales et nous avons pu étudier certaines parties du projet de loi.
D'autres parties ont été étudiées par d'autres comités du Sénat. La partie 7, qui porte sur les eaux navigables, a été étudiée par le Comité sénatorial permanent de l'énergie, de l'environnement et des ressources naturelles. La partie 12, qui porte sur la concurrence, a été étudiée par le Comité sénatorial permanent des banques et du commerce. La partie 11, qui porte sur la rémunération équitable, a été étudiée par le Comité sénatorial permanent des droits de la personne. Toutes les autres parties ont été étudiées par le Comité des finances nationales. Pendant les huit heures d'audiences préalables, nous nous sommes penchés sur les autres aspects du projet de loi et avons pu faire parvenir nos conclusions aux autres comités.
En tout, nous avons entendu 35 témoins pendant 18 heures de séance. Nous avons manqué de temps pour étudier deux parties du projet de loi, dont une sur la péréquation. Les sénateurs savent que la question de la péréquation a été réglée une fois pour toutes l'an dernier, mais pourtant, moins d'un an plus tard, la formule a encore été changée. Nous étions d'avis qu'il serait injuste de ne pas consulter les provinces touchées par ce changement. Notre comité fera un suivi sur cette question en temps et lieu, car il s'est déjà penché sur le sujet.
La deuxième partie que nous n'avons pas étudiée, qui porte sur un régime national de réglementation des valeurs mobilières, devrait sans doute être examinée par un autre comité, sans doute celui des banques. Cette partie devrait faire l'objet d'une étude approfondie et tous les intervenants, toutes les provinces, devraient être consultés pour qu'il n'y ait aucune injustice.
Le rapport compte 44 pages. Il se termine par une série d'observations et de recommandations. Permettez-moi d'en soulever quelques-unes.
La première concerne les modifications à la Loi fédérale sur l'aide financière aux étudiants contenues dans le projet de loi. Les représentants des étudiants qui ont comparu devant le comité ont fait plusieurs observations sur certains aspects du projet de loi C-10 qui concernent les étudiants. Ils ont notamment fait part de leurs préoccupations quant à la prolongation temporaire de trois ans du Programme de bourses d'études supérieures du Canada avant sa suppression complète.
Ils s'inquiétaient aussi du fait que, selon le texte du budget, l'argent destiné au Conseil de recherches en sciences humaines devrait être axé sur les diplômes dans le domaine des affaires. Ils estimaient que le gouvernement ne devrait pas jouer un rôle dans la définition du sujet d'étude auquel l'argent devrait être alloué. Comme cette question avait été bien gérée par le passé, ils auraient préféré qu'on continue de la même façon.
Nous avons appris que les changements présentés dans une autre formule imposeraient un plafond aux paiements de péréquation. Il existe une nouvelle formule pour l'Ontario, qui est une province bénéficiaire. Il faudra se pencher davantage là-dessus.
Au sujet des changements à Investissement Canada, un des témoins, M. George Addy, président du Comité des politiques de la Chambre du commerce du Canada, a déclaré ceci au sujet de cette mesure législative :
Il y a de bonnes nouvelles et de mauvaises nouvelles. La bonne nouvelle, c'est qu'ils ont augmenté le seuil —
— il s'agit ici de la prise de contrôle de compagnies canadiennes par des sociétés étrangères —
— et cette nouvelle portée vous permet maintenant de vous concentrer sur les transactions d'envergure. Les mauvaises nouvelles, à notre avis, ce sont les modifications relatives à la sécurité nationale.
Il existe, sans qu'elle soit définie, une interdiction de prise de contrôle lorsqu'on juge qu'elle nuit à la sécurité nationale. Il a déclaré que la mise en place de cette exception sans explications cause de nombreux problèmes à l'industrie.
Je vous ai parlé du projet pilote, honorables sénateurs, en ce qui concerne les cinq semaines. Ce projet pilote a été annulé avec cette loi. Cependant, la loi qui augmente de cinq semaines la période d'admissibilité prévoit la fin de cette mesure le 12 septembre 2010. Après, ce sera fini. La prolongation de cinq semaines pour laquelle nous avons tous voté cessera le 12 septembre 2010. Cette mesure aura été en vigueur pour un an et demi seulement.
Si l'économie est toujours aussi mal en point qu'aujourd'hui ou si la reprise n'est pas encore terminée, nous avons fait la suggestion de raviver le projet pilote de prolongation de cinq semaines, qui a déjà existé pendant un bon nombre d'années, une fois terminée la période pendant laquelle la prolongation sera en vigueur selon la loi.
Honorables sénateurs, c'est le domaine sur lequel j'aimerais me concentrer.
{...}
Honorables sénateurs, je vais relancer le débat passionnant sur le projet de loi C-10 et les questions de finances nationales. Les sénateurs se souviendront que je parlais de l'étude, par le Comité sénatorial permanent des finances nationales, d'éléments majeurs du projet de loi C-10, tout particulièrement le premier projet de loi d'exécution du budget de 2009-2010.
J'avais commencé à attirer l'attention des sénateurs, juste avant la précédente discussion, sur la question du cadre de financement extraordinaire. C'est un tout nouveau domaine, et il est d'une importance capitale que nous le surveillions de près. J'essaye de faire valoir au sénateur St. Germain l'importance du fait que nous autorisons une dette potentielle de 200 milliards de dollars et que nous ne disposons pas des structures pour en faire le suivi. La question que nous devrions nous poser est la suivante : les institutions auxquelles nous avons accordé ces importants pouvoirs supplémentaires ont-elles les moyens de l'exercer? C'est sur cette question que le Comité sénatorial permanent des finances nationales devra se pencher.
Honorables sénateurs, la somme de 200 milliards de dollars fournie par le truchement du Cadre de financement exceptionnel est répartie en divers éléments. J'en énumérerai quelques-uns, à savoir 125 milliards de dollars à la SCHL dans le cadre du Programme d'achat de prêts hypothécaires assurés, qui permettront à la SCHL d'acheter des hypothèques d'AGI et de diverses sociétés; 12 milliards de dollars pour la Facilité canadienne de crédit garanti, qui relève de la compétence de la Banque de développement du Canada; 13 milliards de dollars de privilèges de crédit supplémentaires pour Exportation et développement Canada et la Banque de développement du Canada; ainsi que 40 milliards de dollars supplémentaires de facilités de crédit autorisées pour la Banque du Canada. Les sénateurs se rappelleront que, il y a un an de cela, nous avons autorisé pour la première fois la Banque du Canada à investir dans les valeurs mobilières et les valeurs mobilières privées canadiennes, choses dans lesquelles elle n'avait jamais investi auparavant. Nous avons soulevé des questions à cet égard l'année dernière dans le cadre de nos audiences sur l'exécution du budget. Nous avons demandé pourquoi ces investissements étaient nécessaires. À l'époque, nous n'avions pas réussi à faire comparaître un représentant de la Banque du Canada devant notre comité. De plus, une somme de 10 milliards de dollars est prévue dans le cadre du Programme d'obligations hypothécaires du Canada d'une durée de 10 ans, qui a été lancé à l'automne 2002.
Honorables sénateurs, laissez-moi vous parler un peu des nouveaux pouvoirs d'Exportation et développement Canada. Le sénateur Murray en a parlé plus tôt ce soir.
Le mandat d'Exportation et développement Canada est élargi afin de lui permettre d'appuyer les activités financières au Canada. Exportation et développement Canada exerce maintenant ses activités au Canada, et pourra continuer à le faire pendant les deux prochaines années. Le ministre peut prolonger cette mesure, par voie de décret, pour permettre à l'organisme de continuer à exercer ses activités au Canada pour une durée indéterminée. Le capital autorisé est augmenté de 1,5 milliard de dollars pour permettre aux institutions d'accorder plus de prêts. Le passif éventuel des sociétés passe de 30 milliards de dollars à 45 milliards de dollars. C'est de l'assurance. Cette somme assure les activités commerciales, et c'est un passif éventuel. Si les affaires ne vont pas bien, les sociétés doivent en assumer la responsabilité, et le passif éventuel a augmenté.
La limite du Compte du Canada est passée de 13 milliards de dollars à 20 milliards de dollars, honorables sénateurs. Qu'est-ce que le Compte du Canada? Le Compte du Canada est utilisé pour appuyer les opérations d'exportation qu'Exportation et développement Canada n'est pas en mesure d'appuyer. Si les membres de sa direction décident qu'une opération est trop risquée et qu'ils ne peuvent pas l'appuyer, le ministre peut forcer Exportation et développement Canada à le faire. C'est seulement quelques points que je voulais porter à votre attention en ce qui concerne Exportation et développement Canada.
La Banque de développement du Canada est responsable de la gestion de la Facilité canadienne de crédit garanti, dotée de 12 milliards de dollars. En vertu de ce programme, la BDC achètera des titres adossés à des crédits mobiliers pour des prêts de véhicules et d'équipement consentis par divers établissements. La BDC achètera ces titres de ces établissements. Des titres adossés à des crédits mobiliers : où avons-nous entendu cette expression déjà?
Il s'agit, honorables sénateurs, d'activités autorisées par le projet de loi C-10. Il est extrêmement important pour nous d'assurer un contrôle dans ce secteur. Le contrôle type est tel que le pouvoir d'emprunter, ou une augmentation des pouvoirs, doit nous être présenté sous forme de loi et de budget des dépenses. Dans ce cas-ci, un budget des dépenses n'est pas nécessaire.
Honorables sénateurs, je vois que mon temps de parole est écoulé. Je me demande si je pourrais disposer de cinq minutes supplémentaires pour en terminer avec ce rapport.
Des voix : D'accord.
Le sénateur Day : Eric Siegel, d'Exportation et développement Canada, est venu témoigner devant le comité. Il nous a dit qu'en janvier dernier, le gouvernement fédéral a octroyé près de 350 millions de dollars en nouveaux capitaux à EDC. Toutefois, ces fonds ne faisaient pas partie du Budget principal des dépenses, ou du Budget supplémentaire des dépenses renvoyé au comité, car les paiements versés en vertu d'une autorisation de crédit existante ne sont inclus qu'à titre d'information. Nous ne verrons jamais ces fonds dans un des budgets des dépenses.
Nous autorisons des limites si élevées — et dans certains cas pour une période indéfinie — que nous ne reverrons pas ces autorisations de crédit. C'est comme ce qui est arrivé il y a quelques années lorsque nous avons donné aux ministres le pouvoir d'emprunter. Nous leur avons accordé des pouvoirs d'emprunt et par conséquent, nous ne voyons plus ces autorisations de crédit.
Certains parlementaires se demandent pourquoi nous ne voyons plus ces autorisations de crédit. Elles nous permettent de voir ce qui se passe et de déceler les défaillances. On nous a rappelé que nous avons donné aux ministres le pouvoir de dépenser cet argent sans nous le demander.
Honorables sénateurs, bon nombre de points méritent ici d'être travaillés et examinés davantage. Je m'inquiète particulièrement de cette facilité de crédit. C'est entièrement nouveau. Nous allons autoriser les institutions du pays à faire une chose qu'elles n'ont jamais faite.
Permettez-moi de terminer mon intervention en vous parlant de deux objections. La première concerne l'usage fait depuis longtemps, par divers gouvernements, de l'expression « la Loi sur les textes réglementaires ne s'applique pas » à ce décret. Cette expression revient 15 fois dans ce projet de loi. Pourquoi est-elle là? Elle a pour effet d'enlever au Parlement le droit d'examiner et d'étudier ces arrêtés ou décrets comme s'il s'agissait d'un règlement. Ils ne sont pas considérés comme des textes réglementaires aux fins de l'examen des règlements.
Nous croyons qu'un effort doit être fait pour donner des précisions quant à l'usage de cette expression, chaque fois qu'elle apparaît. On la voit de plus en plus souvent, et nous voulons en connaître la justification. S'il s'agit de se mettre à l'abri du regard du Parlement, comme on semble vouloir le faire, il faudrait voir à ce que cesse cette pratique.
Le dernier point, honorables sénateurs, est une objection que j'ai déjà soulevée, et elle s'applique encore dans ce cas. Il s'agit de l'utilisation, par plusieurs gouvernements dans le passé et par le gouvernement actuel, de la formule du projet de loi omnibus pour présenter des projets de loi d'exécution du budget. Les sénateurs savent que c'est une question qui inquiète considérablement le Comité sénatorial permanent des finances nationales.
Je vous lis un extrait d'un rapport présenté par le sénateur Donald H. Oliver, le 23 février 2005 :
Honorables sénateurs, nous sommes saisis d'un projet de loi omnibus qui compte quelque 23 parties distinctes. Le projet de loi C-43 aurait dû nous être présenté sous la forme d'au moins trois ou quatre projets de loi séparés, un traitant des mesures budgétaires proprement dites, un autre visant la mise en œuvre des accords sur les ressources extracôtières dont mon éminent collègue n'a pas parlé, et un autre établissant le cadre juridique du plan gouvernemental de mise en œuvre du Protocole de Kyoto.
Le sénateur Oliver se souviendra du projet de loi en question.
Votre comité est d'avis que la pratique consistant à insérer les mesures budgétaires dans un projet de loi omnibus a pour effet d'empêcher le Parlement d'effectuer un examen adéquat des politiques que prévoit le projet de loi, parce que ces politiques sont alors très nombreuses. Nous avons recommandé d'abolir cette pratique. Nous avons formulé, sous forme d'observations, les solutions suivantes pour étudier les projets de loi omnibus de ce genre à l'avenir.
Nous avons déjà dit que nous voulions que cette pratique cesse. Comme les gens qui rédigent les projets de loi font fi de nos demandes, nous indiquons, à titre d'observations, ce que nous voudrions faire.
Diviser le projet de loi en parties cohérentes et les étudier séparément — comme nous l'avons fait, mais il faudrait le faire avant —, ce qui permettrait aux comités de bien faire leur travail; supprimer toutes les dispositions non budgétaires et n'étudier que les parties du projet de loi qui sont de nature budgétaire; rejeter le projet de loi à l'étape de la deuxième lecture sous prétexte qu'il est un affront au Parlement, au moyen d'un amendement motivé; établir un nouveau règlement du Sénat qui interdirait la présentation d'un projet de loi de mise en œuvre du budget qui contienne des mesures non budgétaires.
Honorables sénateurs, ce sont nos recommandations.
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