I. Introduction

Le point de vue que j’expose ici, aux fins de vos délibérations, est personnel. Mon but est d’éclairer vos discussions en partageant mes expériences en tant que membre élu d’une assemblée provinciale et membre nommé du Sénat.

J’ai toujours adhéré à la notion fondamentale voulant que tous les représentants des institutions parlementaires du Canada soient élus. Un Sénat non élu entraîne inévitablement de nombreux inconvénients pour une démocratie moderne comme le Canada. Parmi les plus fréquemment évoqués, l’image souvent négative que la population a du rôle du Sénat, les limites de sa crédibilité en matière d’élaboration de politiques publiques et la retenue qu’il s’impose et que la plupart de ses membres semblent justifier lorsque survient un désaccord entre les deux Chambres. En même temps, je reconnais, d’après mon expérience personnelle, qu’un Sénat non élu comportent certains avantages qui profitent aux Canadiens. 

Ceci m’amène à deux principaux messages que j’aimerais vous transmettre avec le présent mémoire. Il est important de reconnaître tant les avantages que les inconvénients d’une chambre non élue. Alors que nous examinons les moyens de la faire élire, je crois que vous devez faire tout en votre pouvoir pour préserver le plus possible ces avantages. Je vous invite à être créatifs et à faire preuve d’ouverture afin de formuler des recommandations qui pourront être mises en œuvre avec succès, malgré les défis évidents que posent notre fédération et notre Constitution.

II. Point de vue personnel

J’ai eu l’honneur de faire partie de l’Assemblée législative du Manitoba en tant que députée de River Heights, de 1986 à 1994. J’ai été chef d’un parti politique pendant presque dix ans et chef de l’opposition officielle pendant deux ans et demi. J’ai l’honneur de siéger au Sénat du Canada depuis 1994, comme leader adjoint du gouvernement et comme ministre du Cabinet en tant que leader du gouvernement au Sénat. Aussi, je pense qu’il est juste de dire que j’ai une certaine idée des différences entre les organes législatifs élus et non élus. La nature des travaux et les perspectives que chaque réalité institutionnelle impose sont si différentes qu’il est difficile de savoir par où commencer pour les comparer. Lorsque j’étais députée, il me semble, maintenant, rétrospectivement, que mes objectifs étaient presque toujours des objectifs à court terme, plus immédiats. Ils devaient l’être. La politique électorale est très énergétique, génératrice d’adrénaline, axée sur les crises et hypermédiatisée. Il existe toujours un tas de décisions imminentes à prendre, de questions d’actualité, d’annonces surprises et de changements soudains durant les débats. Ces défis auxquels il faut évidemment s’attendre ne sont ni positifs ni négatifs. Ils illustrent simplement la réalité de tous les jours des personnes élues. 

La réalité institutionnelle d’un organisme non élu, en revanche, est tout à fait différente à bien des égards. Je vous rappelle que j’exprime une expérience et des idées personnelles, mais je sais par des discussions tenues avec des collègues que nombre d’entre eux partagent mon point de vue. Encore une fois, les réalités du Sénat ne sont pas nécessairement positives ni négatives – pas nécessairement mieux ni pires que les conditions qui règnent dans un organisme élu. Elles sont différentes. Dans une certaine mesure, le Sénat a droit à sa part de crises occasionnelles et de frénésie médiatique. Mais si vous considérez un moment la durée moyenne du mandat d’un sénateur (de 10 à 12 ans), vous comprendrez qu’il est bien plus facile d’adopter une vision à long terme. Certes, il est toujours possible de se laisser emporter dans le tourbillon du dernier scandale du gouvernement ou par la politique du jour, mais les sénateurs ont la possibilité de s’intéresser à d’autres choses. Ils peuvent avoir une vision à plus long terme. Certains d’entre nous pourraient même juger cela comme un luxe que les représentants élus peuvent difficilement se permettre. Les sénateurs ont de la chance, d’une certaine façon, car ils peuvent envisager de poursuivre une question de politique ou l’idée d’un programme qui est loin d’être dans l’écran radar des médias ou du public, et passer des années à essayer de l’amener à exécution.

Je voudrais communiquer mon expérience dans le même esprit, mais permettez-moi de commencer en insistant sur le fait que mon histoire n’est pas unique. Je pourrais mentionner le sénateur Keith Davey, dont l’étude sur la concentration des médias au Canada est toujours consultée par les gens d’affaires, les journalistes, les éthiciens et les universitaires, même aujourd’hui. L’étude avant-gardiste du sénateur David Croll sur la pauvreté au Canada a mené à des changements majeurs de nos programmes sociaux. N’oublions pas l’étude du sénateur Michael Kirby sur le système de soins de santé et la santé mentale au Canada ni l’étude marquante du sénateur Herb Sparrow sur l’érosion des sols, qui ont toutes été réimprimées de nombreuses fois, et sont toujours très recherchées par les gouvernements et les responsables de l’élaboration des politiques, dans le monde entier.

L’une de mes expériences personnelles est liée aux soins de fin de vie. J’ai en effet présidé un comité qui étudiait cette question importante alors qu’elle présentait peu d’intérêt aux yeux des membres de l’autre Chambre. En fait, mon travail a commencé bien avant que le comité ne soit formé, lorsque j’étais membre d’un autre comité qui étudiait l’euthanasie et le suicide assisté. Durant cette étude, caractérisée par des idées très arrêtées et peu de compromis, l’un des points sur lesquels nous étions tous d’accord était la situation déplorable des soins de fin de vie, dans toutes les provinces du Canada. Je suis arrivée à la conclusion qu’en tant que société, nous ne pouvions pas tenir une discussion intelligente sur l’euthanasie avant d’être en mesure de garantir la qualité des soins de fin de vie pour chaque Canadien. Cinq ans plus tard, lorsqu’il fut évident pour moi, par des conversations, que peu de choses avaient été réalisées sur cette question des soins de fin de vie, j’ai décidé de lancer une étude au Sénat sur ce dossier. Le but était d’entendre divers points de vue sur une question qui n’était pas au programme immédiat du ministre de la Santé, mais qui occupait l’esprit des Canadiens ordinaires, et de rédiger un rapport qui aurait des répercussions. Celui-ci comprenait 14 recommandations. Mais notre travail ne s’est pas arrêté là. Nous avons suivi et examiné les mesures prises par le gouvernement par suite de nos recommandations. Nous avons fait de la promotion et mis en place un programme d’éducation sur ces questions. Je suis heureuse de dire que nous avons réussi et que, quelques années après ce rapport, il m’a été donné, en tant que ministre chargée des Soins palliatifs, de mettre en place certaines de nos principales recommandations, notamment les prestations de congé pour raisons familiales qui permettent aux travailleurs de recevoir des prestations du régime d’assurance-emploi lorsqu’ils sont obligés de rester à la maison pour s’occuper d’un proche qui est en fin de vie. Il y 10 ans, seulement 5 à 10 p. 100 des Canadiens en fin de vie avaient accès à des soins palliatifs et à des soins de fin de vie. Aujourd’hui, presque 40 p. 100 y ont accès. 

L’essentiel que je voudrais que vous reteniez de cet exemple personnel est que la perspective  – l’horizon – d’un sénateur non-élu qui bénéficie d’un long mandat est totalement différente de celle d’un individu qui doit tenter de se faire réélire tous les cinq ans – ou tous les quatre ans, si on tient compte de la loi sur les élections à date fixe du premier ministre. Cette perspective n’est pas meilleure. Elle est simplement différente et elle est valable. Dans l’ensemble, le processus parlementaire est enrichi – et les citoyens du Canada sont mieux servis – par l’inclusion de ces deux perspectives très différentes. Comme votre tâche porte sur les possibilités de changer le mode de sélection, je vous invite à garder à l’esprit ces différences et à faire tout votre possible pour préserver certains des avantages du système actuel lorsque vous irez de l’avant.

III. La représentation comporte de nombreuses dimensions

Permettez-moi de parler d’un autre avantage du système actuel que je vous demande de ne pas oublier – et de préserver dans la mesure du possible – lorsque vous effectuerez votre travail. 

L’un des plus grands avantages du système de nominations est l’occasion qu’il représente pour le premier ministre de corriger certains déséquilibres et écarts dans la représentation au Parlement fédéral. Notre pays est vaste et sa gouvernance est infiniment complexe. Le système électoral assure que chaque circonscription du Canada envoie un représentant à la Chambre des communes. Mais ce système n’assure pas toujours que la composition de la Chambre des communes représente la diversité de la population. Nous sommes très fiers de nos institutions démocratiques, mais nous devons admettre que notre système a engendré une situation où les femmes, les minorités, les différents groupes socio-économiques et d’autres segments importants de notre société sont trop souvent sous-représentés – ou pas représentés du tout.

Le Sénat a toujours offert aux premiers ministres l’occasion de donner aux groupes sous-représentés le droit et la possibilité de participer au processus décisionnel et de veiller à ce que leurs points de vue soient entendus – et pas uniquement au moyen de consultations avec des intervenants en dehors du Parlement, mais en leur donnant un siège au Parlement.

Il est difficile de contester les résultats. Le Sénat compte la plus forte proportion de femmes de toutes les assemblées parlementaires provinciales et fédérales au Canada. Celle-ci a atteint un sommet il y a quelques années avec 35 p. 100, alors qu’elle est actuellement de 32,4 p. 100. Par contre, les femmes n’occupent que 22,4 p. 100 des sièges de la Chambre des communes. Le Manitoba peut être fier avec 32,1 p. 100, mais la plupart des assemblées provinciales suivent la Chambre des communes, à savoir un petit 20 p. 100.

La représentation des Autochtones constitue un autre problème important dans un pays comme le Canada. Le système électoral n’aboutit pas, en général, à une représentation équivalente au pourcentage de la population autochtone dans la population générale. Les peuples autochtones représentent environ 4 p. 100 de la population canadienne. Cependant, à la Chambre des communes, les sièges occupés par des Autochtones représentent moins de la moitié de ce pourcentage, soit 1,6 p. 100. Toutefois, grâce aux pouvoirs discrétionnaires du premier ministre, la proportion au Sénat est de 6,7 p. 100.

Il existe bien d’autres domaines où le Sénat a donné l’occasion de tenir compte des voix et des points de vue absents de la scène nationale – que ce soit l’inclusion de communautés minoritaires dans notre société multiculturelle ou l’inclusion de différents milieux et de diverses professions et expériences qui, pour une raison ou une autre, ne sont pas représentés à la Chambre des communes.

Le point de vue et la « représentativité » sont deux différences institutionnelles que je voulais souligner aujourd’hui. Il y en a certainement d’autres. Je fais ces observations pour rappeler à tous que le système actuel a ses avantages et ses inconvénients. Nous connaissons tous les inconvénients, mais lorsque vous examinerez les possibilités de progresser vers un différent mode de sélection, je vous encourage à étudier les avantages qui existent, et de faire tout ce qui est en votre pouvoir afin d’assurer que, quel que soit le mode pour lequel vous opterez, vous conserverez dans la mesure du possible ces avantages.

IV. Situation globale

Le présent Sous-comité a été créé avec un but bien précis. Son mandat ne vise pas une réforme démocratique, ni une réforme parlementaire, ni même une réforme du Sénat. Il porte sur le mode de sélection des sénateurs du Manitoba.

Mais, bien sûr, il est impossible d’évaluer les options ou de faire des recommandations dans ce domaine sans connaître la situation dans son ensemble. Les changements au mode de sélection des sénateurs peuvent très bien avoir des conséquences importantes sur tous les autres aspects de notre vie parlementaire fédérale et même sur la gestion des relations entre les provinces et le fédéral.

Lorsque l’ancien premier ministre Tony Blair a décidé de renouveler la Chambre des lords au Royaume-Uni, il a commencé par établir une commission chargée d’étudier les possibilités de ce projet. Étant un premier ministre travailliste, il a nommé un conservateur éminent comme président. Lord Wakeham avait été leader de la Chambre des communes et leader de la Chambre des lords dans des gouvernements conservateurs successifs. La commission comptait des représentants des trois principaux partis. Personnellement, l’une des conclusions de leur volumineux rapport, déposé en 2000, qui m’a le plus frappée a été la distinction fondamentale entre le rôle d’une institution et le mode de sélection de ses membres.

Le rapport indiquait que la méthode de sélection ne pouvait pas être déterminée avant d’avoir défini le rôle de l’institution. Élire un groupe de personnes, puis tenter ensuite d’étudier quelles devraient être leurs tâches, revient à mettre la charrue avant les bœufs. La Commission soutient que le mode de sélection ne peut être établi que lorsque le rôle de l’institution est clairement défini. Cette analyse est parfaitement logique. Je dirais même que ce dossier inachevé de la réforme de la Chambre des lords et l’incapacité de trouver une solution durable concernant le mode de sélection de ses membres résultent du manque de consensus sur le rôle de la Chambre haute en Grande-Bretagne.

Le lien entre le rôle et le mode de sélection est d’une importance cruciale. L’un a un effet sur l’autre. Lorsque vous envisagerez des options en matière de mode de sélection, vous devrez tenir compte des répercussions importantes de vos choix sur l’évolution du rôle du Sénat au sein du Parlement fédéral.

Toute discussion relative à l’élection directe par le suffrage universel soulève des préoccupations concernant les dispositions constitutionnelles sur les exigences en matière d’âge et de mandat. Au cours des dernières années, la durée moyenne du mandat des sénateurs a été de 10 à 12 ans. Permettez-moi de vous donner deux exemples extrêmes pour illustrer des situations qui peuvent survenir si nous modifions uniquement le mode de sélection. Une personne pourrait être élue au Sénat à son trentième anniversaire et, selon les dispositions de la Constitution, siéger pendant 45 ans avant de prendre sa retraite. Une autre personne pourrait être élue à l’âge de 74 ans et, après son assermentation, avoir un mandat d’à peine quelques mois, avant que les Manitobains ne doivent retourner aux urnes pour élire un nouveau sénateur. Ces scénarios, résultant d’un « simple » changement de mode de sélection, sont bien sûr absurdes. Mais, je veux attirer votre attention sur ce raisonnement poussé à l’extrême, parce qu’il nous aide à comprendre qu’un « simple » fait, comme l’élection des sénateurs, nous force à reconsidérer la pertinence du texte constitutionnel actuel, qui ne définit pas de mandat précis, mais qui impose des exigences relatives à l’âge.

L’âge et le mandat sont deux exemples des conséquences imprévues de ce qui semble être, à première vue, un « simple » changement de mode de sélection. Il y a de nombreuses autres conséquences éventuelles sur des points comme les pouvoirs, la répartition régionale des sièges, le rôle de la Chambre des communes qui est la seule à pouvoir accorder ou retirer sa confiance au gouvernement, etc. Tous ces facteurs sont reliés et il est irréaliste de penser que nous pourrons changer l’un sans modifier les autres.

Je ne vous rappelle pas la complexité de cette question pour vous décourager de poursuivre votre mandat. Je tiens à réitérer que je soutiens l’élection des sénateurs. Mais, je vous incite à garder à l’esprit les conséquences plus larges des possibilités que vous étudiez, et à éviter les écueils évidents lorsque vous formulerez vos recommandations.

Alors que je travaille sur le thème de « la situation globale », laissez-moi ajouter que notre démocratie est fort complexe. Le Sénat n’est qu’une institution parmi d’autres, et le mode de sélection de ses membres n’est qu’un détail de son rôle et de sa fonction. Nous devrions élire les sénateurs, mais nous ne devons pas nous leurrer et penser qu’en élisant les sénateurs, nous réglerons tous les problèmes de notre démocratie. L’une des principales préoccupations pour nous, dans l’Ouest canadien, est la répartition des sièges au Sénat qui est demeurée inchangée depuis que les provinces de l’Ouest ont joint la Confédération. Modifier le mode de sélection ne réglera en rien ce problème et, selon les répercussions des élections, il peut même l’aggraver.

La plupart des politiciens discutent de la réforme du Sénat. Ce dont nous avons vraiment besoin, c’est d’une réforme parlementaire – pour régler les faiblesses du Sénat, de la Chambre des communes et du Cabinet du Premier ministre. Avoir un Sénat élu est important, mais en même temps je vous invite à garder un œil sur l’ensemble du « tableau » lorsque vous effectuerez vos travaux.

J’ai remarqué que nombre de vos discussions avec d’autres témoins portaient sur les pouvoirs du Sénat. Il est pratiquement impossible de discuter du changement de mode de sélection sans prendre en considération la façon dont cela se répercutera sur l’exercice des pouvoirs qui existent, ou sans savoir si les pouvoirs actuels de l’institution seront adéquats par rapport au nouveau mode de sélection. Le Manitoba compte actuellement six sièges dans une institution dont les pouvoirs pléniers font l’objet d’une retenue politique de la part de ses membres nommés. Si la délégation du Manitoba était élue, il ne fait aucun doute que ce comportement se transformerait et que les sénateurs seraient constamment en désaccord avec la Chambre des communes. Je ne souhaite pas évoquer des scénarios apocalyptiques d’impasses, mais je pense que nous pouvons tous être d’accord pour dire que les comportements seraient nettement différents.

Pour l’instant, je pense que ce serait une bonne chose pour le Manitoba, mais je peux aussi très bien comprendre comment certaines provinces pourraient percevoir ceci, à savoir un jeu à somme nulle : que le gain des pouvoirs politiques des provinces les moins peuplées se ferait à leurs dépens. On pourrait difficilement s’étonner de voir l’Ontario et le Québec faire preuve de réticence à l’idée d’avoir un Sénat pleinement élu, alors que leurs délégations sont bien plus petites en proportion par rapport à leurs délégations à la Chambre des communes. L’actuel gouvernement de l’Ontario est en faveur de l’abolition du Sénat, mais dans le passé, les gouvernements de l’Ontario ont souvent lié les élections du Sénat à une réduction parallèle de ses pouvoirs. Le lien entre le mode de sélection et les pouvoirs du Sénat est l’une des énigmes clés qui a rendu la réforme du Sénat ainsi que le consensus nécessaire entre les provinces si problématique. Un important défi pour vous, alors que vous approfondissez ce dossier, est de trouver une solution qui atténue ces préoccupations parmi nos partenaires provinciaux.

V. Difficultés et risques courus

Selon moi, la plus grande difficulté vient du fait qu’en adoptant le suffrage direct et universel, vous risquez de vous mettre à dos les constitutionnalistes qui affirment qu’on peut réformer le Sénat uniquement par au moyen d’un amendement constitutionnel en bonne et due forme, ratifié par le nombre prescrit de provinces. Je ne veux même pas entrer dans le débat entourant la formule d’amendement à adopter parce qu’il n’y a pas de consensus sur la question.

Ce que je suggère, tout simplement, c’est que vous examiniez les options susceptibles d’éliminer, ou tout au moins de réduire au minimum, les risques que vos recommandations viennent s’échouer sur les récifs de la contestation judiciaire.

L’option la plus évidente serait, bien entendu, de chercher à obtenir le consensus des provinces pour modifier la Constitution pour y prévoir l’élection des sénateurs. Si vous n’arrivez pas à obtenir ce consensus, je pense que vous devrez être très prudents pour la suite des choses. Tout mode indirect ou hybride, telle que la proposition du premier ministre de nommer des personnes qui ont été élues au provincial, doit être évalué de manière honnête et réaliste. Tout compromis autre qu’une modification officielle de la Constitution court le risque d’être débouté par les tribunaux. Dans votre évaluation des options, vous devez tenir compte de l’hostilité de certains gouvernements provinciaux envers la proposition du premier ministre de même que des questions sérieuses qui ont été soulevées sur la viabilité du processus s’il devait être contesté en cour par le Québec. À mon avis, la voie adoptée par le premier ministre risque fort d’être contestée devant les tribunaux. Néanmoins, en fin de compte, c’est à vous de juger comment vous devez formuler vos recommandations.

Je tiens à préciser que j’aborde cette question convaincue de la primauté du droit. Je crois que le Sénat devrait être élu, mais je crois aussi que ce changement devrait s’effectuer d’une manière qui ne laisse aucun doute quant à la légalité et à la constitutionnalité du processus suivi. Comme Manitobaine, comme Canadienne et comme personne qui croit que le multiculturalisme est une valeur essentielle à la prospérité et au bien-être de notre pays, je juge que la primauté du droit fait partie des bases mêmes de notre schème de valeurs. La démocratie, la justice et la liberté représentent bien davantage que le simple « principe de la majorité ». Pour parler intelligemment de notre intérêt particulier, je tiens à rappeler que nous sommes une province peu peuplée qui doit respecter les droits constitutionnels des autres provinces, au risque de voir ses propres droits constitutionnels bafoués. Nous devrions nous soucier tout particulièrement des tentatives d’obtenir par des voies détournées une chose que la Constitution défend expressément.

Je crois que vous réussirez à faire élire le Sénat si vous trouvez des moyens capables de résister à une contestation constitutionnelle.

VI. Solution proposée

Votre mandat consiste à examiner comment on pourrait élire les sénateurs. Les options sont nombreuses et on vous en a présenté un bon nombre au cours des audiences.

Permettez-moi de vous proposer une solution qui, je crois, permettrait d’atteindre l’objectif fondamental, à savoir envoyer à Ottawa des sénateurs jouissant d’un mandat démocratique non équivoque, sans courir le risque d’échouer pour des motifs constitutionnels.

Je vous propose d’envisager un processus d’élection indirecte qui préserverait une part du libre arbitre du premier ministre pour corriger les inégalités et combler les lacunes au sein du Parlement fédéral.

Imaginez que l’Assemblée du Manitoba adopte un processus d’approbation des candidats similaire à celui existant partout au Canada pour combler des postes non partisans, comme ceux de vérificateur général, de directeur général des élections, de commissaire à la protection de la vie privée ou de commissaire à l’information. Ces nominations recueillent habituellement un large consensus ou sont, au moins, appuyées par les partis d’opposition. On pourrait fort bien adopter ce processus pour nommer les sénateurs en prévoyant que, pour être inscrits sur la liste, les candidats doivent avoir l’appui de la majorité du caucus de chaque parti reconnu officiellement par l’Assemblée. Cette dernière pourrait dresser une liste de noms pour chaque siège vacant – peut-être trois ou cinq Manitobains qui recevraient l’aval de tous les partis de l’Assemblée. Le premier ministre choisirait donc une personne qui fait quasiment l’unanimité parmi les représentants élus des Manitobains, mais il lui resterait suffisamment de souplesse pour conserver plusieurs des avantages institutionnels actuels du Sénat.

Je crois que ce genre d’approche réduirait considérablement le risque d’une contestation constitutionnelle. L’élection directe d’une personne qui obtiendrait plus de votes que tout autre candidat ne laisserait aucune liberté politique au premier ministre, quelle que soit sa position sur le plan juridique. Quelque explication que le bureau du premier ministre puisse avancer, il serait difficile de prendre au sérieux l’argument voulant que ce processus ne soit pas une élection au sens de la Constitution. Cette réalité indubitable expose l’option à la contestation judiciaire. Selon le mode d’élection indirecte que je viens de décrire, le premier ministre choisirait les sénateurs dans une liste restreinte de personnes acceptables par la province sans pour autant perdre son pouvoir discrétionnaire.

Cette solution laisserait aussi une certaine latitude à l’Assemblée de sorte que les conséquences indésirables, comme les mandats de 45 ans, pourraient être évitées.

Je tiens à attirer votre attention sur un système qui me semble similaire à ma proposition. Au Canada, les juges fédéraux sont nommés en application d’une disposition constitutionnelle. Néanmoins, une tradition a pris racine et que nous connaissons tous les groupes consultatifs qui se sont constitués dans les provinces et territoires pour passer les candidats au crible et raccourcir la liste des candidats recommandés. Rien dans ce processus ne contrevient à la Constitution, selon laquelle les nominations sont faites par le gouverneur général sur l’avis des ministres et, en fait, le gouvernement conserve le pouvoir de nommer des candidats qui ne sont pas recommandés par les groupes. Par contre, le système a été établi dans le respect de la Constitution et il a amené le public à croire davantage en l’appareil judiciaire et en l’impartialité des juges. Pour ma part, j’élirais les sénateurs comme on élit les juges, les membres des assemblées législatives provinciales exerçant un rôle semblable à celui des groupes de nomination à la magistrature. Je pense qu’on pourrait atteindre ainsi le but souhaité tout en évitant les écueils constitutionnels.

VII. Coût d’un Sénat élu

On s’est beaucoup questionné sur la manière d’élire les sénateurs. Je voudrais maintenant aborder un point connexe, à savoir le coût d’un Sénat élu.

Bien entendu, le mode de sélection actuel ne comporte aucun coût direct. Mais à ma connaissance, personne n’a encore estimé le coût de l’élection des sénateurs.

À mon avis, on a deux choix, tous deux très insatisfaisants. Premièrement, on peut dire que l’argent n’est pas un obstacle et que les Manitobains se rendront aux urnes chaque fois qu’un siège au Sénat se libérera. Cette solution coûterait certainement autant qu’un scrutin provincial, c’est-à-dire des dizaines de millions de dollars chaque fois. C’est une proposition très coûteuse.

Notre autre choix consisterait à rattacher les élections au Sénat à un autre scrutin, les élections provinciales par exemple, ce qui nous permettrait d’économiser un peu. Mais il faudrait alors accepter la possibilité, pour ne pas dire la certitude, que des sièges restent vacants pendant longtemps, parfois jusqu’à cinq ans. On aurait obtenu l’élection des sénateurs, mais au prix d’une demi-délégation à Ottawa la majorité du temps. En greffant le processus aux élections municipales, le délai serait plus court, mais le problème resterait le même : des sièges inoccupés pendant longtemps parmi une délégation de seulement six sénateurs. Je ne vois pas de moyen de contourner ce problème si le suffrage direct est la seule option.

Il faudrait aussi déterminer quel palier de gouvernement écoperait du coût des élections. Les premiers ministres des provinces, notamment ceux de la Saskatchewan et de la Nouvelle-Écosse, se sont montrés favorables à la suggestion du premier ministre, mais ils ont aussi affirmé haut et fort que c’était au fédéral de régler la note. Or, le premier ministre n’est pas très réceptif. Pourtant, ce n’est pas une question futile et j’estime que votre comité doit trouver une façon de régler le problème, sinon vos recommandations risquent de devenir purement théoriques.

Le scrutin indirect que je propose aurait l’avantage d’éviter ces deux écueils. Il permettrait de combler rapidement les vacances, sans frais. Il éviterait aussi les désaccords entre les paliers de gouvernement quant au partage des coûts.

VIII. Mythes et malentendus

Ces dernières semaines, j’ai lu quelques présentations et mémoires soumis au comité. Je voudrais profiter de l’occasion pour déboulonner certains mythes qui reviennent régulièrement dans vos documents et parler des répercussions possibles des réformes sur certaines de ces conceptions erronées.

Mythe du Sénat vu comme simple organisme de ratification

Bon nombre de gens semblent convaincus que le Sénat fait bien peu, pour ne pas dire rien du tout, surtout au strict sens législatif. Même ceux qui ont une idée de l’important travail d’élaboration de politiques accompli par les comités sénatoriaux semblent croire que le Sénat ne sert qu’à apposer une signature machinale aux projets de loi. Je tiens à corriger cette impression.

Comme le soulignait Frances Russell dans un de ses articles le mois dernier, les Pères de la Confédération n’ont pas essayé d’imiter la Chambre des lords. Ayant connu une chambre haute élue dans le contexte colonial, ils ont décidé que ce concept ne fonctionnerait pas dans le système relativement nouveau de gouvernement responsable. Ils ont voulu que les sénateurs aient l’autorité d’apporter des modifications et même d’opposer leur veto, mais sans que des impératifs électoraux les incitent à abuser de ce privilège. Dans le cas des amendements constitutionnels, le Sénat ne jouit que d’un veto suspensif de six mois. Les Pères de la Confédération ont cherché l’équilibre et il semble qu’ils ont plutôt bien réussi.

En vérité, le Sénat modifie très souvent les projets de loi. Cela fait partie de ses tâches en tant que chambre « de révision » nommée. Les débats à la chambre élue tournent habituellement autour d’un ou deux « points chauds » du projet de loi. On prend rarement le temps d’examiner tous les aspects d’un projet de loi complexe. En fait, même dans le cas des aspects les plus controversés, il est rare qu’on examine à la loupe le texte législatif, avec pour résultat que de nombreux projets de loi sont adoptés avec des erreurs. Parfois la version anglaise et la version française ne disent pas exactement la même chose, même si les tribunaux sont obligés d’interpréter les deux versions comme si elles avaient toutes les deux force de loi et étaient pleinement exécutoires. Il arrive aussi que la formulation soit imprécise ou maladroite. Et on se rend compte, à l’occasion, que le texte de loi n’accomplit pas vraiment ce que le gouvernement avait l’intention de faire. Croyez-moi, je l’ai vu autant dans l’opposition qu’en tant que leader en chambre quand j’essayais de faciliter l’adoption de projets de loi au nom de mes collègues ministres! En vérité, dans un système bicaméral, la chambre élue laisse souvent passer une foule d’erreurs et elle est bien contente de voir qu’elles sont corrigées avant d’être coulées dans la loi où elles peuvent rester des années avant qu’une nouvelle loi soit adoptée pour les corriger.

Les modifications apportées par le Sénat attirent rarement l’attention des médias, simplement parce qu’elles ne prêtent pas à controverse. Mais un manque de controverse ne veut pas dire que les modifications ne sont pas importantes. Les statistiques le prouvent. Lors du dernier exercice, le Sénat a adopté 50 projets de loi. De ce nombre, dix – soit un sur cinq – ont été adoptés avec modifications. Ce n’est pas inhabituel. Le Sénat modifie une foule de projets de loi. Il n’y a là rien d’exceptionnel. Ce qui est exceptionnel, c’est le rejet des modifications du Sénat par la Chambre des communes. Cela n’arrive presque jamais; il y a peut-être eu une poignée de cas depuis dix ans. On voit bien que la contribution du Sénat est utile. Qui plus est, le rôle législatif du Sénat ne contredit pas, par définition, celui de la Chambre, qui est élue. Il est plutôt complémentaire. Le travail de révision du Sénat ne fait pas double emploi avec celui de la Chambre. Cette différence fondamentale des rôles des deux chambres permet de mieux cerner les motifs qui ont présidé au choix des Pères de la Confédération.

En élisant les sénateurs, le Sénat perdra très certainement l’utilisation de son veto absolu. Dans l’esprit du rapport de la Commission Wakeham, je vous dirais de faire attention et d’éviter d’établir un mode de sélection répondant uniquement à la perception qu’a le public du rôle du Sénat. En choisissant un nouveau mode de sélection, vous bousculerez profondément le rôle du Sénat. Ce n’est pas dramatique, mais vous devez en être conscients.

Coût du Sénat

Le Sénat compte environ le tiers des membres de la Chambre des communes, mais son budget n’équivaut qu’à un cinquième du sien. Le Sénat coûte environ 90 millions de dollars par année, ce qui revient à 2,70 $ par Canadien. La Chambre des communes coûte 429 millions de dollars, soit 12,80 $ par habitant.

La Constitution accorde au Sénat presque deux fois plus de membres qu’en compte l’Assemblée législative du Manitoba, et un budget presque deux fois et demie plus important. L’Assemblée législative du Manitoba coûte 30 $ à chaque Manitobain.

Bien évidemment, une institution nationale couvrant un pays de la taille du Canada entraîne des coûts importants. Par exemple, la majorité des sénateurs doivent aller à Ottawa, parcourant des distances bien plus grandes que la plupart d’entre vous pour vous rendre à Winnipeg. Le respect de la Loi sur les langues officielles entraîne lui aussi des coûts. Mais dans l’ensemble, le budget du Sénat se compare très favorablement à celui des autres assemblées législatives.

Si le Sénat était élu au suffrage direct, ses coûts d’exploitation augmenteraient très vraisemblablement. Contrairement aux députés de la Chambre des communes, les sénateurs n’ont actuellement ni bureau ni personnel dans leurs circonscriptions. Le budget de bureau d’un député est, en gros, le double du budget d’un bureau de sénateur. Les députés reçoivent aussi davantage d’argent si leur circonscription est plus grande que la moyenne, parce qu’ils doivent avoir plus d’un bureau de circonscription et assumer des frais de déplacement plus importants. Si les sénateurs doivent représenter tous les Manitobains, il est logique de présumer que le budget de bureau d’un sénateur élu éclipse celui d’un député, qui n’est qu’un sur 14 à la Chambre des communes.

IX. Conclusion

Votre tâche comporte une autre dimension que j’aimerais aborder dans ma conclusion. Comme on dit parfois : « méfiez-vous de ce que vous souhaitez ». Autrement dit, je vous recommande de faire attention aux conséquences indésirables de vos décisions. Quand vous présenterez vos recommandations, considérez dans tous leurs détails les répercussions qu’elles peuvent avoir sur nos institutions, pas seulement le Sénat, mais aussi la Chambre des communes, le Cabinet du Premier ministre, les relations entre ces diverses institutions et, bien entendu, l’organisation et le financement des partis politiques qui caractérisent les démocraties parlementaires évoluées. Chose certaine, l’élection directe des sénateurs changera complètement la donne. On ne peut même pas imaginer toutes les conséquences qu’elle pourrait avoir. Je suis prête à accepter cela, mais en même temps, je sais qu’il faut procéder les yeux grand ouverts. Vous devez peser le pour et le contre de tous les changements que vous proposerez et trouver des moyens de limiter les conséquences indésirables ou imprévisibles de vos choix.

Il est clair qu’un Sénat élu serait beaucoup plus puissant et plus coûteux que celui que nous avons maintenant. Ces retombées ne sont pas nécessairement mauvaises, mais il faut bien les comprendre et les assimiler et s’assurer de bien gérer la transition.

Je me rends compte de la difficulté de votre tâche. Nous savions tous que ce ne serait pas facile. Mais je n’ai pas insisté sur la primauté du droit pour insinuer que l’élection des sénateurs était impossible. Au contraire, je veux simplement vous signaler les obstacles les plus évidents pour que vous les évitiez. Je pense qu’il est possible d’aller de l’avant et de mener à bien le difficile mandat qui vous a été confié sans vous résigner à la contestation constitutionnelle inévitable promise par certains autres gouvernements provinciaux en réaction à l’initiative du premier ministre. Je n’ai pas besoin de vous rappeler les deux résolutions unanimes de l’Assemblée nationale du Québec ni la position du gouvernement de l’Ontario. Malgré ces défis de taille, je pense que vous pouvez réussir là où ont échoué toutes les autres tentatives du genre amorcées depuis le début de la Confédération. Mais si vous réussissez, ce sera parce que vous aurez accepté ces difficultés et les aurez surmontées et non pas parce que vous aurez tout fait pour les éviter.

Pour mener votre mandat à bien, vous devez garder l’esprit ouvert, faire preuve de créativité, être honnêtes et évaluer avec réalisme les risques et les conséquences de chaque option que vous examinez. Vous avez reçu le difficile mandat d’orchestrer un changement radical du Sénat sans éliminer les avantages que présente le statu quo. Je souhaite sincèrement que vous y arriviez, car alors vous aurez écrit une page d’histoire.

Je vous remercie.

 

L’honorable Sharon Carstairs, sénateur du Manitoba

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